議案（建議）辦理

理由： 
      《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》提出:要“重點發(fā)展農(nóng)村學(xué)前教育”，“努力提高農(nóng)村學(xué)前教育普及程度”。早期我區(qū)村級幼兒園部分承包給私人舉辦，部分由村委舉辦。由于一期學(xué)前教育三年行動計劃提倡學(xué)前教育公益普惠性發(fā)展，一些村級民辦幼兒園陸續(xù)由村委收回舉辦為公辦性質(zhì)幼兒園。目前我區(qū)村級幼兒園有121所，在園幼兒2.82萬人，其中村集體辦幼兒園78所，占比64.5%，在園幼兒1.26萬人，占比44.68%。 
      與此同時，我區(qū)不少村委利用村集體閑置校園校舍及用地或自有物業(yè)對外出租籌辦民辦學(xué)校、幼兒園等教育機(jī)構(gòu)，村辦幼兒園市場化發(fā)展趨勢嚴(yán)峻。經(jīng)查實，該類用地為村集體用地性質(zhì)，歷史上大多用于村辦學(xué)校或幼兒園，另有一些物業(yè)作為工業(yè)、倉儲、商業(yè)等各種用途，在經(jīng)過改造后由村集體向?qū)俚劓?zhèn)街部門申請，將有關(guān)用地及建筑物通過三資平臺招租，提供給私人或機(jī)構(gòu)舉辦民辦教育機(jī)構(gòu)，尤其以舉辦民辦幼兒園居多。如沙頭街沙頭村將原村中心學(xué)校建筑物拆除重建，將重建物業(yè)通過三資平臺招租給私人籌辦民辦幼兒園。而沙頭村現(xiàn)僅有的1所3個班的村集體辦幼兒園，不符合現(xiàn)時舉辦幼兒園的基本條件，條件簡陋且辦學(xué)質(zhì)量較差，卻得不到應(yīng)有的改善。又如市橋街東郊村將集體所有的幼兒園承辦權(quán)及物業(yè)通過三資平臺競投，中標(biāo)人以2600萬元獲得該幼兒園舉辦權(quán)。東郊村的做法在村辦幼兒園中產(chǎn)生了不良影響，據(jù)了解，目前個別村委有意      將現(xiàn)有村集體辦性質(zhì)的幼兒園舉辦權(quán)對外競投轉(zhuǎn)讓。 
若放任村集體校園校舍及用地對外招租，既不利于我區(qū)學(xué)前教育事業(yè)健康發(fā)展，也與《廣東省教育廳關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村中小學(xué)幼兒園限制校園校舍管理的指導(dǎo)意見》（粵教財[2017]3號）(以下簡稱《指導(dǎo)意見》)的有關(guān)精神相違背，具體理由有如下幾點： 
      首先，我區(qū)仍亟需擴(kuò)充公益普惠學(xué)前教育資源。黨的十九大提出“幼有所育”，高度關(guān)注公益普惠的學(xué)前教育資源問題。按照廣州市政府關(guān)于加大力度發(fā)展學(xué)前教育的意見以及廣州市教育局關(guān)于學(xué)前教育第三期三年行動計劃，要求對標(biāo)上海、北京，在2020年前將我市公辦幼兒園學(xué)位占比提高至50%。我區(qū)經(jīng)過2011至2013年、2014至2016年先后兩期三年行動計劃的努力，目前我區(qū)公辦幼兒園有98所，占幼兒園總數(shù)比例為30.8%，其中村集體辦幼兒園78所，占公辦幼兒園總數(shù)79%。若能夠限制村集體用地對外招租舉辦民辦幼兒園，全區(qū)每條村均將村集體用地優(yōu)先舉辦至少1所村集體辦幼兒園，我區(qū)公辦性質(zhì)幼兒園占比將大幅增加。在二孩人口政策出臺、學(xué)前教育學(xué)位需求急劇增長的形勢下，以下新《民辦教育促進(jìn)法》實施后，民辦幼兒園進(jìn)行分類管理的情況下，我區(qū)必須加大力度發(fā)展公辦幼兒園，而發(fā)展村集體辦幼兒園就是關(guān)鍵途徑。 
      其次，三資平臺競價方式不利于幼兒園的公益性發(fā)展。按照《指導(dǎo)意見》的規(guī)定，“為保障教育事業(yè)預(yù)留發(fā)展空間，對閑置校園校舍原則上不得進(jìn)行資產(chǎn)處置，杜絕為追求短期利益而將閑置校園校舍拍賣等行為”。由于三資平臺招租以“價高者得”為原則，違背了上述文件精神，在教育用地辦學(xué)資源緊缺的情況下，用地價格將大幅提高，這樣也勢必提高幼兒園辦學(xué)成本，高辦學(xué)成本也將必須轉(zhuǎn)嫁到家長身上，加重村民群眾負(fù)擔(dān)，有悖于幼兒園的公益性。 
      第三，《指導(dǎo)意見》要求村集體校園校舍保持公益性質(zhì)。第一點提出“對發(fā)現(xiàn)破壞和擅自改變校園校舍用途的行為要及時制止”，第三點提出“要嚴(yán)格履行資產(chǎn)管理責(zé)任，避免片面追求短期利益，草率處置閑置校園校舍”，“閑置校園校舍優(yōu)先用于舉辦學(xué)前教育，擴(kuò)大普惠性學(xué)前教育資源”，“用于發(fā)展非營利性社會公益事業(yè)”，“為保障教育事業(yè)預(yù)留發(fā)展空間，對閑置校園校舍原則上不得進(jìn)行資產(chǎn)處置，杜絕為追求短期利益而將閑置校園校舍拍賣等行為”。換言之，村集體校園校舍不得以“價高者的”的競投方式轉(zhuǎn)讓舉辦權(quán)和使用權(quán)，應(yīng)保證以非營利的方式使用校園校舍。 
辦法： 
      （一）明確鎮(zhèn)（街）及村集體發(fā)展學(xué)前教育的任務(wù)。落實我區(qū)學(xué)前三年行動計劃提出的“區(qū)、鎮(zhèn)（街）分級負(fù)責(zé)和部門配合”的管理體制，明確區(qū)、鎮(zhèn)（街）、村對學(xué)前教育辦學(xué)的管理責(zé)任。科學(xué)規(guī)劃公辦幼兒園的布局，以屬地管理、鎮(zhèn)（街）負(fù)責(zé)的原則，根據(jù)人口分布情況，將建設(shè)公辦幼兒園的任務(wù)分解到各鎮(zhèn)（街），定好階段工作目標(biāo)和任務(wù)分工，并把學(xué)前教育工作實績列為鎮(zhèn)街黨政干部考核及選拔任用的一項內(nèi)容。 
      （二）加大對村集體辦幼兒園的經(jīng)費資助和獎勵力度，在用地、消防、資金等方面給予扶持政策，促進(jìn)現(xiàn)有集體辦幼兒園改善辦學(xué)條件，規(guī)范辦學(xué)行為，使更多的集體辦幼兒園符合條件確認(rèn)為公辦幼兒園。同時，通過網(wǎng)絡(luò)、電視廣播等媒體以專題報道等多種形式，加大對村集體公益性辦園的宣傳，擴(kuò)大促進(jìn)學(xué)前教育發(fā)展的社會影響，形成正面輿論導(dǎo)向。 
      （三）目前幼兒園園舍等固定資產(chǎn)屬于村集體所有、通過出租或承包方式委托私人舉辦的，應(yīng)該想辦法由村委予以收回，促使其盡快轉(zhuǎn)制舉辦成集體辦幼兒園。對于轉(zhuǎn)制收回難度大的，可以試點推進(jìn)或個案解決的方式，例如可以通過協(xié)商，由原來辦學(xué)者通過向村提供有償服務(wù)的方式參與管理幼兒園至合同期滿等等辦法。 
      (四) 根據(jù)《廣州市番禺區(qū)人民政府關(guān)于印發(fā)<番禺區(qū)農(nóng)村集體資產(chǎn)交易管理實施細(xì)則>的通知》第十二條的規(guī)定，農(nóng)村集體資產(chǎn)應(yīng)當(dāng)采取公開競投方式進(jìn)行交易，發(fā)展幼兒園、養(yǎng)老院、社區(qū)保潔服務(wù)等公益事業(yè)項目，可以不采取公開競投方式。建議區(qū)法制辦、區(qū)農(nóng)業(yè)局、各鎮(zhèn)街農(nóng)村集體資產(chǎn)交易中心以發(fā)展我區(qū)公益普惠性學(xué)前教育事業(yè)為宗旨，加強(qiáng)落實上述條款細(xì)則。由各鎮(zhèn)街按照公辦性質(zhì)幼兒園學(xué)位占比50%的要求，統(tǒng)籌轄內(nèi)村級幼兒園學(xué)位規(guī)劃情況，在積極推進(jìn)物業(yè)合同到期的村級民辦幼兒園轉(zhuǎn)制為公辦性質(zhì)幼兒園的同時，將村集體物業(yè)優(yōu)先用于舉辦公辦性質(zhì)幼兒園，用于舉辦公辦性質(zhì)幼兒園的村集體物業(yè)不得上“三資”平臺面向社會招標(biāo)；在達(dá)到公辦性質(zhì)幼兒園學(xué)位占比50%的任務(wù)要求后，或者村集體已開辦公益性集體辦幼兒園后，村集體物業(yè)才可酌情用于舉辦普惠性民辦幼兒園。 

教育組： 
      你們提出的《關(guān)于村集體物業(yè)優(yōu)先舉辦公辦性質(zhì)幼兒園，遏制我區(qū)村辦幼兒園市場化發(fā)展趨勢》（第36號）建議收悉。我區(qū)政府高度重視，積極組織區(qū)教育局等單位進(jìn)行認(rèn)真研究辦理，并與麥蔚鋒委員在9月10日進(jìn)行了電話溝通，經(jīng)綜合區(qū)國土規(guī)劃局、區(qū)財政局、各鎮(zhèn)街等會辦單位意見，現(xiàn)將辦理有關(guān)情況答復(fù)如下： 
      一、番禺區(qū)村集體辦園基本情況 
      目前我區(qū)村級幼兒園有122所，在園幼兒2.82萬人。其中，村集體辦公辦性質(zhì)幼兒園64所，占比52.89%，在園幼兒1.26萬人，占比44.68%；資產(chǎn)屬于村集體所有而對外出租舉辦為民辦幼兒園的有58所。村集體公辦性質(zhì)幼兒園主要有以下幾個特點： 
      （一）辦園規(guī)模小。64所幼兒園中9-12個班幼兒園有10所，6-9個（含9個班）班幼兒園有16所，6個班以下（含6個班）幼兒園有38所，占比59.37%。辦園規(guī)模越小，生均辦園成本越高。 
      （二）辦園水平較低。64所幼兒園中，市一級幼兒園3所、區(qū)一級幼兒園16所、規(guī)范化幼兒園33所（含基本達(dá)標(biāo)園8所）、未評估幼兒園12所。總體水平不高，規(guī)范化以上幼兒園占比68%，基本達(dá)標(biāo)園和未評級園共20所，均為需要重建或改擴(kuò)建的薄弱園，建設(shè)經(jīng)費缺口較大。 
      （三）辦園經(jīng)費緊缺。村集體辦幼兒園按照公辦幼兒園收費標(biāo)準(zhǔn)限價收費，大部分為420元/月/人。受觀念和歷史遺留影響，部分村級幼兒園對本地村民實行福利收費，一般為100到300元/月/人，與當(dāng)下物價水平和人員工資水平嚴(yán)重不匹配。村集體辦幼兒園因?qū)俅寮w所有，并非真正意義上的公辦幼兒園，未能享受到政府財政撥款支持，也沒有編制，僅靠保教費收費及少量補(bǔ)助經(jīng)費維持幼兒園所有開支運作。 
      二、番禺區(qū)村集體辦幼兒園發(fā)展困境 
      （一）辦園體制未理順。村集體辦幼兒園的辦園性質(zhì)屬于公辦，領(lǐng)取了《廣州市公辦幼兒園審批登記注冊證書》，但卻不屬于事業(yè)單位，既無法完成事業(yè)單位法人登記又不能在民政部門領(lǐng)取民辦非企業(yè)單位法人登記證，無公辦教師編制，政府財政投入偏少。實質(zhì)上處在“不公不民”的中間地帶，既不能按民辦幼兒園實行辦學(xué)成本核算備案收費，又不能享受公辦幼兒園的政府財政支持。 
      （二）收費低經(jīng)費少,辦園水平低。按照2012年《關(guān)于調(diào)整我市公辦幼兒園收費標(biāo)準(zhǔn)的通知》要求，村集體辦幼兒園保教費按照自收自支類公辦幼兒園實行級別限價收費，未評級為420元/月，區(qū)一級為560元/月，市一級為745元/月。區(qū)和鎮(zhèn)街財政無村集體辦園專項經(jīng)費、無生均公用經(jīng)費撥付標(biāo)準(zhǔn)，僅從公辦幼兒園建設(shè)經(jīng)費結(jié)余中安排少量經(jīng)費扶持薄弱園。目前村集體辦幼兒園教師收入水平普遍低于民辦幼兒教師，教師素質(zhì)水平相對較低，辦學(xué)質(zhì)量也難以提升。以區(qū)一級、6個班的幼兒園為例，全園每月保繳費收入為10.08萬元，按照師生比1:7計需26名教職工，按我區(qū)民辦幼兒教師平均月薪4000元計，人員工資支出需10.4萬元，保教費收入未能滿足人員工資支出。容易導(dǎo)致一系列問題：一是人員收入低，招收不符合教師資格或未畢業(yè)學(xué)生任教，師資水平難以保證；二是園舍陳舊、教玩具不足，不符合規(guī)范化幼兒園要求，不能滿足幼兒活動發(fā)展需求；三是管理不規(guī)范，克扣伙食、食品衛(wèi)生不達(dá)標(biāo)，存在安全隱患。 
      （三）存在公有資產(chǎn)流失風(fēng)險。近年來，因幼兒園收支嚴(yán)重不平衡，村集體辦幼兒園還出現(xiàn)了民間資本集資辦園的怪像。村委會作為舉辦者不重視幼兒園發(fā)展，以經(jīng)濟(jì)利益為上，無經(jīng)費投入幼兒園建設(shè)，將幼兒園舉辦權(quán)轉(zhuǎn)租給個人或機(jī)構(gòu)，按照民辦幼兒園辦園方式經(jīng)營，個人或機(jī)構(gòu)從中獲取利潤回報。由于部分村集體辦幼兒園使用財政資金重建，上述現(xiàn)象將導(dǎo)致國有資產(chǎn)嚴(yán)重流失，不利于幼兒園規(guī)范發(fā)展。 
      （四）村辦幼兒園市場化趨勢明顯。目前我區(qū)普遍存在利用村集體閑置校園校舍及用地籌辦民辦學(xué)校、幼兒園等教育機(jī)構(gòu)、村辦幼兒園市場化發(fā)展趨勢嚴(yán)峻的現(xiàn)象。該類校舍用地為村集體用地性質(zhì)，歷史上大多用于村辦學(xué)校或幼兒園，少數(shù)作為工業(yè)、倉儲、商業(yè)等各種用途，在經(jīng)過改造后由村集體向?qū)俚劓?zhèn)街部門申請，將有關(guān)用地及建筑物通過三資平臺招租，提供給私人或機(jī)構(gòu)舉辦民辦教育機(jī)構(gòu)，尤其以舉辦民辦幼兒園居多。這違背了《廣東省教育廳關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村中小學(xué)幼兒園限制校園校舍管理的指導(dǎo)意見》的精神，同時，由于三資平臺招租以“價高者得”為原則，在教育用地資源緊缺的情況下，用地價格和辦園成本迅速大幅提高，高辦學(xué)成本也必然轉(zhuǎn)嫁，加重家長村民群眾的負(fù)擔(dān)，有損村民子女入園的利益，也有悖于幼兒園的公益性和普惠性。 
      三、改革思路 
按照廣州市政府關(guān)于加大力度發(fā)展學(xué)前教育的意見以及廣州市教育局關(guān)于學(xué)前教育第三期三年行動計劃，要求對標(biāo)上海、北京，在2020年前將我市公辦幼兒園學(xué)位占比提高至50%。若能夠限制村集體用地對外招租舉辦民辦幼兒園，全區(qū)每條村均將村集體用地優(yōu)先舉辦至少1所村集體辦幼兒園，我區(qū)公辦性質(zhì)幼兒園占比將大幅增加。我區(qū)計劃對村集體辦幼兒園存在的核心問題進(jìn)行改革，思路如下： 
      （一）明確身份，理順管理體制 
      《廣州市公辦幼兒園認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)（試行）》明確了村集體辦幼兒園屬于公辦幼兒園的一種，既然是公辦幼兒園，政府應(yīng)明確其事業(yè)單位的身份，逐步為其配備公辦教師。按照《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加快推進(jìn)“三證合一”登記制度改革的意見》，2015年10月1日起營業(yè)執(zhí)照、組織機(jī)構(gòu)代碼證和稅務(wù)登記證三證合一，2015年底前，全國全面推行“一照一碼”登記模式。當(dāng)前，村集體辦幼兒園由于身份模糊，難以辦理。國家、省、市發(fā)展學(xué)前教育第三期行動計劃（2017－2020）均將此項目納入重要內(nèi)容。2018年7月30日，省政府辦公廳印發(fā)《廣東省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)廣東省促進(jìn)學(xué)前教育普惠健康發(fā)展行動方案和廣東省推動義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展行動方案的通知》（粵府辦〔2018〕28號），其中《廣東省促進(jìn)學(xué)前普惠健康發(fā)展行動方案》提出兩項針對性措施：一是理順公辦幼兒園管理體制和辦園體制。對符合條件的公辦幼兒園進(jìn)行事業(yè)單位登記和辦理法人登記手續(xù)，確保城鎮(zhèn)街道辦、機(jī)關(guān)辦園、村集體辦等公辦幼兒園面向社會提供普惠性服務(wù)。二是逐步增加公辦幼兒教師編制數(shù)。各地機(jī)構(gòu)編制部門會同教育、財政等部門，結(jié)合事業(yè)單位改革實際，加強(qiáng)內(nèi)部挖潛、動態(tài)調(diào)整，合理配置公辦幼兒園教職工編制資源，推動機(jī)構(gòu)編制資源向?qū)W前教育領(lǐng)域合理傾斜。對此，我區(qū)編制、人社等部門將加強(qiáng)協(xié)調(diào)，研究解決辦法，保障有關(guān)村集體辦幼兒園盡快明確身份，解決辦理“三證合一”遇到的問題。 
      （二）實行成本分擔(dān)，完善經(jīng)費保障機(jī)制 
      政府應(yīng)對學(xué)前教育發(fā)揮主導(dǎo)作用。一是區(qū)政府加大對村集體辦幼兒園的經(jīng)費支持和獎勵力度。建立全面覆蓋的農(nóng)村公辦幼兒園網(wǎng)絡(luò)體系，出臺建設(shè)獎補(bǔ)方案，制定村集體辦幼兒園經(jīng)費的劃撥標(biāo)準(zhǔn)、增長方式、經(jīng)費管理要求等，以公共財政投入為主，承擔(dān)村集體辦幼兒園的運作保障。二是對村集體辦幼兒園的改擴(kuò)建進(jìn)行經(jīng)費支持，改善辦園條件，確保幼兒園的長足發(fā)展。經(jīng)摸查，我區(qū)現(xiàn)有37所村集體辦園需要選址重建或改擴(kuò)建以改善條件，初步估算經(jīng)費總計13744萬元。我局建議由區(qū)統(tǒng)籌扶持建設(shè)資金，并積極爭取上級財政支持30%的經(jīng)費，余下部分經(jīng)費由區(qū)及鎮(zhèn)（街）財政按比例分擔(dān)。三是制定合理的成本分擔(dān)機(jī)制，家長要承擔(dān)一定的教育成本。實行村集體辦園政府限價收費。收支盈余必須用于幼兒園發(fā)展建設(shè)或教職工福利提升。 
      （三）分級負(fù)責(zé)管理，遏制市場化趨勢 
      明確鎮(zhèn)（街）及村集體發(fā)展學(xué)前教育的任務(wù)。落實我區(qū)學(xué)前三年行動計劃提出的“區(qū)、鎮(zhèn)（街）分級負(fù)責(zé)和部門配合”的管理體制，明確區(qū)、鎮(zhèn)（街）、村對學(xué)前教育辦學(xué)的管理責(zé)任。科學(xué)規(guī)劃公辦幼兒園的布局，以屬地管理、鎮(zhèn)（街）負(fù)責(zé)的原則，根據(jù)人口分布情況，將建設(shè)公辦幼兒園的任務(wù)分解到各鎮(zhèn)（街），定好階段工作目標(biāo)和任務(wù)分工，并把學(xué)前教育工作實績列為鎮(zhèn)街黨政干部考核及選拔任用的一項內(nèi)容。一是督促村集體履行發(fā)展民生公益事業(yè)的責(zé)任。常住人口規(guī)模4000人以上的行政村，負(fù)責(zé)提供至少1個園舍場地用于舉辦服務(wù)本村常住人口的幼兒園。凡尚未有集體辦幼兒園的，應(yīng)在教育主管部門及屬地鎮(zhèn)街的指引下明確建設(shè)計劃及進(jìn)度，確保盡快建成開辦；在此之前，村不能將集體物業(yè)外租作舉辦民辦幼兒園使用。二是以“一事一議”方式制定方案，促使對外出租的村幼兒園收回轉(zhuǎn)制公辦。對于轉(zhuǎn)制收回難度大的，可以試點推進(jìn)或個案解決的方式，例如可以通過協(xié)商，由原來辦學(xué)者通過向村提供有償服務(wù)的方式參與管理幼兒園至合同期滿等等辦法。三是加大對村集體辦幼兒園的經(jīng)費資助和獎勵力度，在用地、消防、資金等方面給予扶持政策，促進(jìn)現(xiàn)有集體辦幼兒園改善辦學(xué)條件，規(guī)范辦學(xué)行為，使更多符合條件的集體辦幼兒園認(rèn)定為公辦幼兒園。同時，通過網(wǎng)絡(luò)、電視廣播等媒體以專題報道等多種形式，加大對村集體公益性辦園的宣傳，擴(kuò)大促進(jìn)學(xué)前教育發(fā)展的社會影響，形成正面輿論導(dǎo)向。 
      感謝你們對我區(qū)村集體辦幼兒園發(fā)展的關(guān)心和支持，歡迎你們繼續(xù)對我們的工作提出寶貴意見和建議。