政府對自己作出的重要決策、實施的行政行為、簽訂的行政合同確保其合法性和有效性,是當今社會對政府依法行政的必然要求,已逐漸成為了當前全社會的共識,這也是減少行政決策失誤,使行政行為步入科學化、規范化和法制化的重要保障。然而,由于種種原因,目前我區一些政府部門在作出重要決策、實施行政行為、簽訂行政合同時,在合法性審查方面把關不嚴,仍存在一些薄弱環節,導致有的行政行為未能完全合法化。為此,有進一步完善和改進的必要。

一、主要理由

在實踐中,我們發現政府有的行政決策或行政行為沒有嚴格依法進行,存在著一定法律風險和糾紛隱患。具體表現有:

(一)有的公益性項目未完善征地手續便先行施工建設。特別是在工程項目要求收地的時間緊、任務重的壓力下,征地單位常采取邊征地、邊建設、邊申報的方法進行運作,而審批工作又往往涉及多級政府、多個部門的層層審核,辦理手續和報建程序都十分繁復、需時較長,結果一些工程項目雖然已竣工多時,但項目的行政審批程序仍在進行當中。有的項目所用的土地,由于受廣州市農保地控規等原因,目前已無獲得批準的可能,這樣,建成后的某些公益性項目,成了“不合法出生的怪胎”,農村征地的“經濟發展留用地”指標無從落實,農村經濟發展受限,農民便因此而不時上訪。為了緩解矛盾,政府還要不斷支付占用農村“經濟發展留用地”指標的“租金”,在處理時,使政府陷入了兩難的狀態(例如金山湖的征地項目)。雖然這些征地項目的審批權不在番禺區政府,但我區行政部門作為配合征地的主導單位和實際的用地單位,明知征地未有取得合法審批手續,仍然倉促推進建設,顯屬不當。

(二)一些項目的拆遷安置工作不符合法律規范。例如在近幾年,番禺區因道路、汽車站、醫院、學校、公園、亞運配套工程等公共配套設施建設,舊村、舊區、河涌整治,以及因水利設施、供電設施、燃氣設施建設等公益性項目建設的需要,對受工程影響的村民房屋實施了征收拆遷。有的公益性工程項目本身屬于我區的“自選動作”,廣州市政府并沒有新的建設用地指標增加給番禺區,用于落實被拆遷農戶的安置地。在協商征收拆遷村民的房屋時,征拆單位對被拆遷人安排了“拆遷復建用地”,并承諾為他們復建房屋辦理房地產權證。但由于征地單位在沒有確認安置地符合城市規劃、國土規劃的情況下,就盲目安排給被征地的村民去建設安置房,結果在選址上占用了農保地、公共綠地、公路發展預留地、河涌水利堤圍的護堤地或其它性質的控規地,與農田規劃、水利規劃、市政路網規劃或公共用地規劃發生沖突,農戶建房后因此無法辦理房產證,村民在無證安置房中不能辦理入戶,成年子女婚后也不能分戶,甚至小孩仍是“黑市”戶口,入學、升學、擇校出現障礙,房屋出租違法、產權使用受限,門牌號碼不能登記、郵件投遞無門。盡管拆遷安置地的規劃審批權不在我區政府,但我區政府部門作為安置地落實的主導單位,有責任向省、市政府提出合法安置村民建房的意見,促使上級部門完善規劃,而不宜在未完善安置地規劃審批手續的情況下,便要求村民對房屋進行拆遷,并讓他們在政府部門安排的、不能合法建房的土地上建設他們的安置房。

(三)政府出臺的某些決策,因缺乏上位法規和政策支撐而不具備合法要件。如前一段時期我區各鎮(街)推行農村建房信息牌(或建房銘牌)制度)對于村民符合“一戶一宅”條件,且不存在超高、超層、超大的建房申請,經所屬鎮(街)審核備案后,統一領取由區查違辦制作的“農村建房信息牌”,由村民在申請建房的土地上自行建房。這項措施對于緩解我區農村村民建房難的問題確起到積極的作用。但由于這項決策缺乏上位法律、法規、行政規章和政策依據的支撐,一旦出現糾紛,將難以通過上級政府行政復議、信訪復查或人民法院行政訴訟的合法性審查。

(四)有的政府部門(或國資企業)主導簽定某些重大投資、重大合作項目合同,事前沒有扎實地開展法律風險評估。從近幾年出現問題、或存在信訪矛盾和糾紛隱患的一些政府部門投資合作項目中,我們不難發現,當初政府部門的決策大都比較封閉和簡單,沒有把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查和集體討論決定作為決策的必經程序,整個決策過程看不到法制部門或法律專家的參與和論證,更談不上主動報區人大常委會依法進行審查決定。其中某些政府由主導簽定的合同,還以公益性的外表,掩蓋非公益性之目的,而當時的政府部門還為合同某些條款的履行作出了類似于“擔保”的承諾。例如,在某鎮的“六大連湖”工程項目中,名為公益性項目,實為建設單位打著公益性的幌子采石牟利,鎮政府在村集體與開發單位簽訂的土地使用合同中,竟承諾負責向用地單位追收土地的“管理費”,后因上級政府發現制止而導致該項目爛尾,結果,村集體的土地因糾紛無法使用、集體收入維以為繼,政府前期為配合工程項目和為處理善后維穩工作所付出的巨額財政投入也因此打了水漂。

(五)一些執法單位沒有依法正確履行職責,將本屬于由其主導的執法活動,推卸到鎮(街)政府部門行使,導致鎮(街)政府有的執法活動在施行時,存在合法性的瘕疵。例如,在當前不少的違建案件中,行為人常競合了“違法占用土地”、“違反規劃建設”和“未按程序申請報建”這3種違法行為。故此,對于涉及違法用地的違法建設,在國土規劃主管部門、城管綜合執法部門之間,常存在職能交叉、職能重疊的問題。當執法遇到較大的困難或阻力時,相關政府部門在確定拆違的執法主體和拆違程序時,政府部門之間常出現互相扯皮、互設對方執法程序為前置條件的情況,甚至認為執法活動應該由鎮(街)政府部門主導。結果,鎮(街)政府部門在綜治考核、信訪考核、領導過問等多重壓力下,只好牽頭組織力量實施強拆。事實上,現行的《城鄉規劃法》雖然賦予了鎮政府對違反鄉村規劃的建筑物有強拆的職權,但由于上級政府審批工作滯后的原因,我區農村的“鄉村規劃”至今仍未能正式出臺,故目前鎮政府尚不能根據“鄉村規劃”,來對農村違法建設進行認定和處理。而街道辦事處作為區政府的派出機構,雖然有拆除違建的決心和人、財、物方面的資源,但苦于法律、法規并無授予他們對轄區內違建行為有作出“行政處罰決定”和“實施強制拆除”的法定職權,故他們對于屬地的違建,不能越權去牽頭處理。又如以鎮(街)政府名義清拆養豬場也存在類似的問題,一旦執法中出現糾紛而訴至法院,鎮(街)政府部門就可能因執法主體不適格或程序不合法而要面臨敗訴的法律風險。

由于存在以上種種問題,令政府部門某些重要決策、重要的行政行為因不具備合法要件而歸于無效,極容易使國家和相對人蒙受經濟損失,也影響了政府依法行政的形象,還因善后工作十分難做而引發信訪維穩事件。

二、幾點建議

實踐證明,合法性審查作為“過濾器”和“防火墻”,是政府決策法治化的一個關鍵環節,強調政府在作出重要決策、實施行政行為和簽訂行政合同前先行合法性審查,將有助于最大限度地減少行政決策的失誤和“瞎折騰”、提高行政決策的質量,推進依法行政工作和法治政府建設。為了實現這一目標,我們建議:

(一)各行政機關要切實執行相關法規和工作規范,從制度的層面來推進政府決策行為的民主化、公開化、科學化和法制化。要嚴格執行《廣州市重大行政決策程序規定》和《廣州市重大行政執法決定法制審核辦法》,落實《廣州市番禺區重大行政決策風險評估辦法》和《番禺區重大行政決策合法性審查辦法》,并在此基礎上,各行政機關還可以結合自身的工作實際,將上述規定進行細化和完善,特別是對本單位需要經過法制審核的行政事項范圍,要盡可能列明“清單”,制訂相關的操作流程來解決“審查什么、怎么審查”的問題,以盡量堵塞漏洞、減少決策的隨意性。特別是要通過制度建設,明確在法制審查中應該重點關注哪些法律風險點,對這些風險點要從哪些方面、哪些環節或哪些角度來進行分析和判斷,并提出相應的意見和建議。即除法律、法規、行政規章規定因情況緊急等原因,需作出即時性、應急性行政決定的外,行政機關作出重大行政行為前,或在實施行政執法活動前,均應對擬作出的行政決策(行為)進行法制審查,使這項工作貫穿于行政工作的全過程,并使之常態化。同時,還要制定責任追究制度及責任倒查機制。嚴格規定凡未經合法性審查或經審查不過關,以及未經法律風險評估并確定風險可控的,一律不得作出決策。如果重大行政決策、重要行政決定、重大行政合同沒有經過合法性審查,導致決策失誤或出現嚴重后果的,要依法追究相關人員的責任。通過建立和完善法制審查工作制度,盡可能將各行政機關的行政決策權、行政執法權和行政合同簽定權,置于全方位、全覆蓋、無死角、無例外的法制監督之下。

(二)組建并充分發揮法制審查組織的作用,落實好法律顧問制度。建議加強區政府法制機構建設,落實廣東省機構編制委員會《關于加強市縣政府法制機構建設的意見》(粵機編發〔2016〕6號)有關“在縣(市、區)政府法制工作機構一級,珠三角地區原則上不少于6名”的要求。完善政府法律顧問制度,要求各部門和鎮街健全政府法律顧問制度。整合區法制辦、區司法局公職律師所、區法學會、駐番禺大學城的法律院校以及各鎮街司法所、各職能部門以及人大代表、政協委員中法律人才的資源,組建常設性的法制審查組織,建立本區“重大行政決策論證專家庫”。區政府各職能部門、各鎮街政府部門要按上級有關法律制度,在區專家庫中聘請給力的法律顧問,用足用好法律顧問隊伍的力量,對政府重大決策、重要決定、重大合同進行前置性的法制審查。凡涉及專業性、技術性較強的問題時,要通過召開專家論證會進行科學論證,或通過向社會購買法律評估服務等方式,進行法律咨詢和評估,大力增強法律專家參與的力度。要積極吸納專家、學者和專業人士的意見,請他們出謀劃策,當好區領導決策的參謀。我們認為,法制前置審查內容應當包括以下方面:1、擬提請政府決策的事項,是否屬于本區政府的職權范圍;2、重大行政決策草案形成過程是否經過法定程序;3、重大行政決策草案的內容是否符合法律、法規和規章的規定;4、執行該行政決策,預計會出現什么法律風險等。通過接受法律專業人士的“挑刺”,以盡量減少政府決策的法律風險。

(三)各行政機關要做好重大事項決策后的評估工作。在重大行政決策、決定作出后,或在重大行政合同實施后,要做好細致的評估工作,如之前未經合法性審查且存在法律漏洞或法律風險隱患的,要盡早研究對策,力爭使之合法化,盡可能規避法律的風險和隱患,以防止政府或相對人損失的擴大。

(四)要尊重區人大對本區重大事項的決定權。凡涉及我區全局性、根本性、長遠性以及關系群眾切身利益、社會普遍關注的行政決策和涉及民生大事的行政事項,政府部門都要主動依法報區人大及其常委會決定,由區人大常委會通過集體對行政決策進行審查和“體檢”,多“一雙眼睛”看一看,多“一把尺子”量一量,這將有利于進一步完善行政決策,以最大限度地避免因行政不當而造成相關利益受到不應有的損害。

(五)有決策權的領導干部要帶頭學法守法。通過提高領導干部的法律素養和用法治思維、法治方式開展工作的能力,使他們牢固地樹立為納稅人負責的執政理念,能夠將法治意識轉化為內心的信念和自覺行動,在履行職責的過程中帶頭遵守法制審查工作制度,將違法決策消滅于萌芽之中,從而防止那些不符合法定程序、或合法性存在瑕疵的行政決策倉促或草率出臺。

潘建國等代表:

你們提出的“關于政府在作出重大決策、實施行政執法行為和政府簽訂行政合同時要認真落實合法性審查制度的建議”收悉,現將辦理結果答復如下:

建議中指出了本區行政決策、行政執法工作中所存在的問題并提出了五點強有力的建議,對完善本區行政決策制度,促進科學、民主、依法決策,規范行政執法行為、提高政府工作質量和效率具有積極意義,有力推動政府依法行政、加快法治政府建設步伐。

一、關于切實執行重大行政決策合法性審查制度的建議

我區積極健全依法決策機制,先后出臺了《廣州市番禺區實施<廣州市重大行政決策程序規定>辦法》、《廣州市番禺區政府合同管理規定》、《廣州市番禺區實施<廣州市行政規范性文件管理規定>細則》、《廣州市番禺區行政決策責任追究辦法》、《廣州市番禺區人民政府法制辦公室關于轉發廣州市人民政府法制辦公室印發廣州市重大行政執法決定法制審核辦法的通知》等一系列制度,從完善公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定等五個環節上著手,明確本區重大行政決策、重大行政執法決定的合法性審查主體、審查范圍、審查工作方式、審查時限等,建立起重大行政決策、重大行政執法決定未經法制審核不得作出決定的內部監督制約機制。推行重大行政決策項目目錄化管理,從2014年起每年制定區政府重大行政決策事項和重大行政決策聽證事項目錄,實行“清單式”管理。將重大行政決策、重大行政執法決定法制審核制度納入番禺區2017年機關績效考核指標,使之成為“硬約束”,有效引導激勵各行政機關開展合法性審查工作,確保上述制度得到有效落實,壓實工作責任。

二、關于發揮法制審查組織作用,落實好法律顧問制度的建議

我區以健全政府法律顧問制度為切入點,健全行政決策合法性審查工作隊伍。區編辦采取各種有效措施加強區政府法制機構人員配置,從事政府法制工作的行政編制和事業編制人員共8名,租賃崗位合同工指標6名,人員數量位居全市前列。成立區政府法律顧問室,區政府聘請2家律師所和10名高校法學教授、專業律師組成一支高素質的區政府法律顧問隊伍,促使區法制辦與外聘區政府法律顧問優勢互補,將高校教授深厚的理論知識、律師嫻熟的處理爭議能力靈活運用于政府法制事務,提升政府依法決策的能力和水平。在職能部門和鎮街設置法制員,要求外聘律師所擔任法律顧問,為有效推行合法性審查工作提供重要保障。政府法制機構和法律顧問主動靠前,充分發揮事前防范、事中控制法律風險、事后法律監督補救的作用,積極在重點項目建設、治理交通擁堵、征地拆遷、行政執法、行政復議、行政應訴等領域加強法律研究和論證,從專業視角提出有前瞻性、戰略性、綜合性的意見建議。近年來每年經區法制辦審查并出具的各類法律意見達到500多件,區政府常務會議中涉及區法制辦出具書面意見的議題每年平均達60多項,為政府決策筑起一道“安全欄”和“防火墻”。

三、關于做好重大事項決策后評估工作的建議

我區積極建立決策事前風險評估、事后督辦反饋的決策機制,認真開展重大決策評估工作,制定了《廣州市番禺區重大行政決策風險評估辦法》、《番禺區重大事項社會穩定風險評估辦法(試行)》、《區政府重點工作督辦制度》、《關于印發番禺區開展制度廉潔性評估工作實施意見的通知》等系列文件。在起草規范性文件過程中嚴格執行制度廉潔性評估規定,從制度設計的源頭上防范可能出現的腐敗問題,堵塞制度漏洞,規范權力配置和運行。堅持推行以有效期為核心的規范性文件管理制度,制定機關或實施機關定期對政策文件實施效果、存在問題及其影響因素進行客觀調查和綜合評價。加大重大決策風險評估力度,對東郊村國有土地上房屋征收等重大事項嚴格按要求進行社會穩定風險評估,通過評估發現的不穩定因素,及時采取措施預防。區政府辦加大決策的督辦反饋和情況評估,重點督辦火燒崗垃圾填埋場整治、全面整治49條黑臭河涌和86條村生活污水治理、思科(廣州)智慧城項目綜合治水等重點項目,每季度編制督辦專報,定期收集、評估重大決策和重點項目的推進情況、存在問題和工作建議,并提請區政府協調解決。

四、關于尊重區人大對本區重大事項決定權的建議

一直以來,區政府堅持重大事項向人大報告,自覺接受人大監督,認真執行向區人大及其常委會報告工作制度,積極主動將涉及我區全局性、長遠性以及群眾切身利益的重大事項,如圖書館新館規劃、綜合治水、兒童公園建設、創建旅游示范區等,向人大及其常委會報告。區政府在2017年7月梳理了擬向區人大匯報的經新一屆區政府常務會議討論的重大事項15項,由區人大選取相關事項聽取匯報。在制定相關重點決策事項時,區政府和部門注重聽取人大的意見和建議,如公開遴選2016年、2017十件民生實事過程中,認真聽取區“兩代表一委員”的意見、按程序報請區人大審議,接受區人大常委對2016年十件民生實事推進情況進行滿意度測評。搭建人大建議和政協提案溝通平臺,通過座談會、辦理工作會議等方式,加強部門與各代表之間的溝通聯系,積極聽取人大代表和政協委員對政府工作的建議。

五、關于有決策權的領導干部要帶頭學法守法的建議

我區注重在提高決策的法治意識和業務能力上下功夫,從源頭上減少決策風險。推進區政府常務會議學法制度,從2009年起每年堅持舉辦區政府常務會議學法講座,重點講解《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》、新行政訴訟法、征地拆遷等方面法律知識,提升領導干部運用法治思維和法治方式推進工作的能力。充分發揮公務員培訓系統作用,落實領導干部任職前學法制度,在全區新錄用機關事業單位人員任前培訓、新任科級干部培訓等結業考試中,法律知識考試的份量都在不斷加大,實現了提拔干部100%法律考試合格的要求。注重加強法制員合法性審查業務能力培訓,實行“以案代訓”機制,安排鎮街和部門法制工作人員到區法制辦跟班學習,重點學習合法性審查、行政訴訟、行政復議等方面相關業務知識,開展專題學術講座、案例點評會等培訓活動,加強案例學習和經驗交流,不斷提升法制員的合法性審查能力。

推進行政決策的法治化,建立健全相關制度是基礎,加強決策制度的執行和實施是關鍵。下一步,我區將結合你們所提出的建議,繼續查找行政決策、行政執法合法性審查過程中的薄弱環節,采取行之有效的措施加以改進,不斷推進各單位重大行政決策、行政執法的法治化、規范化,加強對各單位落實重大行政決策合法性審查和重大行政執法法制審核工作的監督指導,保證合法性審查制度有效貫徹落實,讓良好的制度規定在實踐中得到不折不扣的貫徹落實。

非常感謝你們對我區行政決策、行政執法的合法性審查工作的關心和支持,歡迎繼續對我們的工作提出寶貴的意見和建議。