| 標 題： | 關于加強農村土地承包管理，維護社會和諧穩定的建議 |
| 問題內容： | 理 由： 當前，農村土地（包括魚塘）的發包和承包存在一些問題，成為引發村民集體上訪、影響農村社會穩定的一個重要的因素，需要引起足夠的重視。 一、當前農村土地承包存在的主要問題 2010年和2011年，我區發生在鎮（街）村民投訴的涉及農村土地承包的信訪案件共81宗，涉及74條村或生產隊，爭議的土地（魚塘）面積達479畝。經調查，發現存在以下多方面的問題。 一是未經民主議定程序，村隊干部擅自發包（或出租）集體的土地、魚塘。有的村隊干部事前未將發包方案提交村民或隊員大會討論表決，便私下里將土地（魚塘）發包給自己的親屬、朋友經營（或轉租牟利）；有的村隊干部擅自將土地（魚塘）發包給本集體經濟組織以外的“好朋友”去承租經營；還有的村隊干部竟然自己與自己簽訂《承包合同》。 二是村隊干部在發包（出租）土地魚塘時私下定價，損害集體利益。發包時沒有進行公開的競價定標，而是暗箱操作，承包合同約定的承包租金價格明顯低于周邊同類土地的承包租金價格，甚至約定租金數額逐年遞減，同時約定較長的租期。有的村隊干部在本人或其親屬“承包”土地魚塘后，延遲或不向集體交納承包租金。 三是有的村委會、生產隊恣意違反承包合同，侵害承包人的利益。有的村委會或生產隊換屆后受利益的驅使，新班子干部單方強行終止原班子干部簽訂的土地（魚塘）或其上蓋物業的承包（租賃）合同；有的村委會在承包（租賃）合同的履行期間強行收回土地（魚塘），安排給他人承包或租用；有的村委會或村干部在承包土地流轉時侵占承包人收益，截留或挪用承包租金。 四是有些村委會侵犯生產隊發包土地（魚塘）的權利，引發村、隊之間的矛盾和糾紛。 五是有的村隊干部未能正確履行土地承包合同中的職責，損害了村、隊的集體利益。有的是在土地魚塘的公開競投發包后，沒有及時跟進與承包人簽訂書面合同，或簽訂后沒有重視履行合同義務，造成違約；有的是對承包合同審查不嚴，對自己親友承包土地魚塘后不交租（遲交租）的情況，或對承包人在承包地上從事違法建設、出售田泥等行為持放任的態度。 二、處理農村土地承包問題時存在的困難和障礙 （一）鎮(街)有關部門在農村集體土地發包的監管中，存在著不少的薄弱環節。目前，我區有的鎮街沒有很好地監督執行農村土地承包方面的法律和政策規定。如，對村委會、生產隊的土地發包工作欠缺指導；對村隊干部簽訂土地承包合同的種種不良現象防范、制止不力；在村隊干部簽訂土地承包合同后疏于檢查，發現問題后，處置拖延等。當發生需要幾個職能單位共同辦理或連續性辦理才能解決的問題時，缺乏主動性和協調聯動，致使問題一拖再拖。 （二）政府部門以信訪程序處理此類糾紛存在局限，而讓信訪人直接起訴又常面臨法律障礙。農村集體土地發包過程中所出現的種種問題，依法屬于合同糾紛，往往需要司法裁決才能夠最終分清是非責任，這顯然超出了政府信訪辦理、復查和復核的職權范圍。但當政府部門調解無果時，有關當事人又因存在“起訴主體不適格”，或因訴訟時間長、耗費大、取證難等原因，而選擇越級上訪等非訴訟途徑去表達訴求。 （三）當簽訂土地承包合同的村隊干部仍在位時，難以自行糾錯。出于掩蓋自身過錯或經濟問題的考慮，或出于不想得罪人的心理，當事的村隊干部往往會阻撓或消極對待有關承包合同出現的問題。 辦 法： 一、積極開展制度建設，加強教育培訓，促進農村土地承包工作規范化。一是完善農村土地承包管理制度。包括各鎮（街）的黨政部門，要盡快完善對村隊干部的信訪責任追究制度和績效考核制度，促進農村村務管理、民主監督、議事程序的公開化和規范化。二是完善對農村承包合同簽訂的事前審查和事后備案等管理制度。三是要切實加強對鎮（街）基層干部以及村隊干部的法制宣傳教育和培訓工作。要通過信訪案例的剖析，教育大家吸取教訓、舉一反三，切實采取預防措施。 二、加大整治力度，狠剎農村土地發包中的歪風邪氣。對村隊干部在土地魚塘投標發包、合同履行和違約金支付等過程中可能存在以權謀私或損害集體利益的情況，區、鎮（街）的紀檢監察部門要盡快進行查處，必要的還要移送公安司法機關追究其刑事責任。如果村隊干部是村民隊員選舉產生的，區的有關部門要建議村民隊員通過民主程序對其予以罷免，如果是黨員的，依黨紀予以處分。 三、要運用綜治維穩手段，化解信訪途徑難以解決的相關問題。一是各鎮（街）要及時組織力量對土地魚塘發包情況進行排查。在排查時，對一些雖有瑕疵、但對集體利益損害較輕的發包行為區別對待，不要一概否定。二是對未經民主議定程序低價簽訂的農村土地承包合同，鎮（街）的黨政部門可以通過協調所屬的村隊干部，組織村民隊員重新開會表決或集體簽名追認。如果村民隊員不同意追認，鎮（街）相關部門可會同區農業局，組織進行調解，調解不成時，再由相關的村委會或生產隊向人民法院起訴。三是對于村委會沒有取得生產隊隊員集體共識、便將生產隊的土地（魚塘）進行“征收”或集約經營的情況，鎮（街）政府部門要慎重對待，如生產隊的隊員出現強烈反對意見的，要責成村委會暫停實施，不宜操之過急，以免產生新的社會不安定因素。 四、切實加強農村的基層組織建設，選好村“兩委”班子的帶頭人。要把加強農村的基層組織建設、選好村“兩委”班子的帶頭人，作為一項維護農村和諧穩定的重要工作來抓，在村“兩委”干部的換屆選舉中，嚴肅查處各種賄選行為，對賄選涉嫌犯罪的，要依法確認選舉無效、提請村民大會對其進行罷免，同時將其移送公安司法機關繩之于法。對有問題和有疑點的村隊現職干部，要加強督促、教育和檢查，確保其能依法履行職責。 五、加強與人民檢察院、人民法院的溝通和協調，研究解決“起訴難”問題。積極探討在一定的條件下引入“公益訴訟”的解決程序。“公益訴訟”有多項優點：一是由社會團體或檢察機關代表不特定的村民隊員起訴，可以順利解決訴訟主體的參訴資格問題；二是可減輕訴訟風險和訴訟成本；三是可以在訴訟中解決違法簽訂合同、造成村集體損失的村隊干部的民事責任追究問題；四是由社會團體或檢察機關提起“公益訴訟”，可以提高調查取證的質量和庭上舉證的水平。但出于社會公眾對“公益訴訟”濫訟的擔心和憂慮，建議在立法上應規定這類“公益訴訟”要符合一定的條件才能提起。包括：1、村民隊員集體表決不同意追認原來未經民主議定程序簽訂的、有問題的農村土地承包合同；2、村隊干部不愿意代表集體參加訴訟；3、不通過訴訟不能夠解決糾紛，村隊的集體利益將出現持久性的損害；4、不提起“公益訴訟”可能引發矛盾激化事件或群體性事件。 注：“公益訴訟”，是指特定的國家機關或組織，根據法律的授權，對違犯法律法規，侵犯國家利益、集體利益、社會利益的行為，向法院起訴，由法院依法追究法律責任的活動。 |
| 問題答復： | 潘建國委員： 您提出的“關于加強農村土地承包管理，維護社會和諧穩定的建議”的提案收悉，現將辦理結果答復如下： 我區有19個鎮（街），247個行政村，2207個村民小組（生產隊），其中存在村、組兩級集體經濟的行政村有103個，有經濟收益的村民小組共1284個；農村集體成員約56萬人，農用地近40萬畝。2011年村級集體總資產約120億元，集體可支配純收入17.8億元，農村居民年人均純收入17428元，對比2010年增長16.9%。 歷年來，區委、區政府高度重視“三農”工作，強調解決好農業、農村、農民問題，事關全面建設我區小康社會大局，必須始終作為我區工作的重中之重。不斷穩定和完善以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，依法賦予集體成員長期而有保障的土地使用權、經營收益權，是農村集體土地發包承包經營工作的基石與關鍵。2003年3月1日，《中華人民共和國農村土地承包法》實施后。我區先后出臺了《關于進一步加強新時期“三農”工作的若干意見》（番發〔2004〕7號，簡稱“二十八條”）和《關于加快社會主義新農村建設的若干意見》（番發〔2006〕16號，簡稱新“二十八條”）文件，明確規定“加強農村集體資產和財務管理。強化村級集體經濟組織管理集體資產的職能，逐步理順村委會與村民小組的各種關系。嚴格執行會計核算、工程招投標、土地公開發包等制度”。據此，各鎮（街）進一步完善和健全了農村集體財務和資產管理制度。 近年，我區各職能部門積極配合，齊抓共管，著力加強農村基層黨風廉政建設，強化農村集體“三資”管理，通過實施農村會計委派制、民主監督、財務公開和農村黨風廉政建設信息平臺等一系列方法，進一步規范農村集體土地發包和承包經營管理，保障集體及其成員依法應有權益，維護農村社會穩定，得到廣大農村基層干部和村民的支持與肯定。 隨著城市化的推進，各方利益關系和狹隘的“小農”思想日益凸顯。您在議案中提到個別村土地發包和承包經營存在的有關問題，已引起了我區各職能部門的高度重視。就您提出的建議和意見，我局結合各鎮（街）及相關單位的會辦意見，按照“管理制度化、公開規范化、監督民主化、手段現代化”的要求，提出當前和下一步工作的主要措施。 一、充分發揮農村黨風廉政信息平臺作用，加快建成農村集體“三資”管理平臺，盡快出臺農村集體“三資”管理辦法。明確各鎮（街）對農村集體土地發包和承包經營管理工作，做到用制度管權、管事、管人，規范管理、加強服務、權責明確、管理民主、監督到位的管理體制和運行機制。 二、充分發揮村務監督委員會和民主理財監督小組的監督作用，規范民主議事決策程序和村務（財務）公開內容。根據區紀委、監察局2012年8月21日印發的《廣州市番禺區農村村務監督委員會管理辦法（試行）》（番紀〔2012〕46號）的規定，各鎮（街）要積極貫徹實施，加快推進村務監督委員會建設，切實監督農村集體土地發包和承包經營必須要通過民主議事決策程序，并及時將相關事項向成員公布。 三、認真落實民主議事制度。區相關職能部門正在制定農村村務“兩聯席”議事制度，一是實行村“兩委”聯席會議制度；二是實行村黨群聯席會議制度。農村土地發包和承包經營等重要、重大村務事項都必須通過“兩聯席”制度進行議、決事，提高村務決策的透明度。 四、充分發揮村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織作用。各鎮（街）要指導村集體股份合作經濟社按照規定程序召開集體股東代表會議或全體股東會議補充完善村集體經濟組織自治章程和股份固化章程，明確規定所有集體股東有義務確保集體土地、物業等資產的發包和承包經營收益不受損害、侵占、挪用，依據法律法規、政策和相關章程實行股東利益扣減加以制約，使農村基層管理人員自覺廉潔從業，維護集體及其股東的合法利益。 五、對村隊干部的違紀違規行為要依法依規加大力度及時處理。區、鎮（街）相關職能部門對村組（隊）干部在土地魚塘投標發包、合同履行和違約金支付等過程中，可能存在以權謀私或損害集體利益的，要加大力度盡快進行查處，必要時移送公安司法機關追究其刑事責任。如果村組（隊）干部是村集體成員選舉產生的，相關職能部門要建議集體成員通過民主程序對其予以罷免；如果是黨員的，依據黨章黨紀予以處分。 六、加強村干部、財會人員的培訓，提升管治素質。村“兩委”換屆后，各鎮（街）要對在職村干部、財會人員進行培訓學習，貫徹落實黨在農村的各項方針政策、法規法律和規章制度，一方面提高村干部的依法治村、高效運營集體資產能力，規范農村土地發包和承包經營行為；另一方面增強村干部的法制觀念和法律意識，使其自覺守法、護法，用法律來維護集體及其成員的合法權益，從而有效防止各種矛盾糾紛的發生。 對于您提出的“積極探討在一定的條件下引入‘公益訴訟’的解決程序”的建議，鑒于目前我國民事訴訟法尚未有明確規定，因此，在立法機關作出新的規定前，暫不宜將農村土地承包糾紛作“公益訴訟”處理。農村土地發包和承包經營糾紛，應當以事實為依據，以相關政策法規、法律和規章制度為準繩于基層化解處理，或通過司法途徑解決。 非常感謝您對我區農村工作的關心和支持，歡迎繼續對我們的工作提出寶貴的意見和建議。 |
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