| 標(biāo) 題： | 關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村土地承包管理，維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定的建議 |
| 問題內(nèi)容： | 理 由： 當(dāng)前，農(nóng)村土地（包括魚塘）的發(fā)包和承包存在一些問題，成為引發(fā)村民集體上訪、影響農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的一個(gè)重要的因素，需要引起足夠的重視。 一、當(dāng)前農(nóng)村土地承包存在的主要問題 2010年和2011年，我區(qū)發(fā)生在鎮(zhèn)（街）村民投訴的涉及農(nóng)村土地承包的信訪案件共81宗，涉及74條村或生產(chǎn)隊(duì)，爭(zhēng)議的土地（魚塘）面積達(dá)479畝。經(jīng)調(diào)查，發(fā)現(xiàn)存在以下多方面的問題。 一是未經(jīng)民主議定程序，村隊(duì)干部擅自發(fā)包（或出租）集體的土地、魚塘。有的村隊(duì)干部事前未將發(fā)包方案提交村民或隊(duì)員大會(huì)討論表決，便私下里將土地（魚塘）發(fā)包給自己的親屬、朋友經(jīng)營(yíng)（或轉(zhuǎn)租牟利）；有的村隊(duì)干部擅自將土地（魚塘）發(fā)包給本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的“好朋友”去承租經(jīng)營(yíng)；還有的村隊(duì)干部竟然自己與自己簽訂《承包合同》。 二是村隊(duì)干部在發(fā)包（出租）土地魚塘?xí)r私下定價(jià)，損害集體利益。發(fā)包時(shí)沒有進(jìn)行公開的競(jìng)價(jià)定標(biāo)，而是暗箱操作，承包合同約定的承包租金價(jià)格明顯低于周邊同類土地的承包租金價(jià)格，甚至約定租金數(shù)額逐年遞減，同時(shí)約定較長(zhǎng)的租期。有的村隊(duì)干部在本人或其親屬“承包”土地魚塘后，延遲或不向集體交納承包租金。 三是有的村委會(huì)、生產(chǎn)隊(duì)恣意違反承包合同，侵害承包人的利益。有的村委會(huì)或生產(chǎn)隊(duì)換屆后受利益的驅(qū)使，新班子干部單方強(qiáng)行終止原班子干部簽訂的土地（魚塘）或其上蓋物業(yè)的承包（租賃）合同；有的村委會(huì)在承包（租賃）合同的履行期間強(qiáng)行收回土地（魚塘），安排給他人承包或租用；有的村委會(huì)或村干部在承包土地流轉(zhuǎn)時(shí)侵占承包人收益，截留或挪用承包租金。 四是有些村委會(huì)侵犯生產(chǎn)隊(duì)發(fā)包土地（魚塘）的權(quán)利，引發(fā)村、隊(duì)之間的矛盾和糾紛。 五是有的村隊(duì)干部未能正確履行土地承包合同中的職責(zé)，損害了村、隊(duì)的集體利益。有的是在土地魚塘的公開競(jìng)投發(fā)包后，沒有及時(shí)跟進(jìn)與承包人簽訂書面合同，或簽訂后沒有重視履行合同義務(wù)，造成違約；有的是對(duì)承包合同審查不嚴(yán)，對(duì)自己親友承包土地魚塘后不交租（遲交租）的情況，或?qū)Τ邪嗽诔邪厣蠌氖逻`法建設(shè)、出售田泥等行為持放任的態(tài)度。 二、處理農(nóng)村土地承包問題時(shí)存在的困難和障礙 （一）鎮(zhèn)(街)有關(guān)部門在農(nóng)村集體土地發(fā)包的監(jiān)管中，存在著不少的薄弱環(huán)節(jié)。目前，我區(qū)有的鎮(zhèn)街沒有很好地監(jiān)督執(zhí)行農(nóng)村土地承包方面的法律和政策規(guī)定。如，對(duì)村委會(huì)、生產(chǎn)隊(duì)的土地發(fā)包工作欠缺指導(dǎo)；對(duì)村隊(duì)干部簽訂土地承包合同的種種不良現(xiàn)象防范、制止不力；在村隊(duì)干部簽訂土地承包合同后疏于檢查，發(fā)現(xiàn)問題后，處置拖延等。當(dāng)發(fā)生需要幾個(gè)職能單位共同辦理或連續(xù)性辦理才能解決的問題時(shí)，缺乏主動(dòng)性和協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，致使問題一拖再拖。 （二）政府部門以信訪程序處理此類糾紛存在局限，而讓信訪人直接起訴又常面臨法律障礙。農(nóng)村集體土地發(fā)包過程中所出現(xiàn)的種種問題，依法屬于合同糾紛，往往需要司法裁決才能夠最終分清是非責(zé)任，這顯然超出了政府信訪辦理、復(fù)查和復(fù)核的職權(quán)范圍。但當(dāng)政府部門調(diào)解無果時(shí)，有關(guān)當(dāng)事人又因存在“起訴主體不適格”，或因訴訟時(shí)間長(zhǎng)、耗費(fèi)大、取證難等原因，而選擇越級(jí)上訪等非訴訟途徑去表達(dá)訴求。 （三）當(dāng)簽訂土地承包合同的村隊(duì)干部仍在位時(shí)，難以自行糾錯(cuò)。出于掩蓋自身過錯(cuò)或經(jīng)濟(jì)問題的考慮，或出于不想得罪人的心理，當(dāng)事的村隊(duì)干部往往會(huì)阻撓或消極對(duì)待有關(guān)承包合同出現(xiàn)的問題。 辦 法： 一、積極開展制度建設(shè)，加強(qiáng)教育培訓(xùn)，促進(jìn)農(nóng)村土地承包工作規(guī)范化。一是完善農(nóng)村土地承包管理制度。包括各鎮(zhèn)（街）的黨政部門，要盡快完善對(duì)村隊(duì)干部的信訪責(zé)任追究制度和績(jī)效考核制度，促進(jìn)農(nóng)村村務(wù)管理、民主監(jiān)督、議事程序的公開化和規(guī)范化。二是完善對(duì)農(nóng)村承包合同簽訂的事前審查和事后備案等管理制度。三是要切實(shí)加強(qiáng)對(duì)鎮(zhèn)（街）基層干部以及村隊(duì)干部的法制宣傳教育和培訓(xùn)工作。要通過信訪案例的剖析，教育大家吸取教訓(xùn)、舉一反三，切實(shí)采取預(yù)防措施。 二、加大整治力度，狠剎農(nóng)村土地發(fā)包中的歪風(fēng)邪氣。對(duì)村隊(duì)干部在土地魚塘投標(biāo)發(fā)包、合同履行和違約金支付等過程中可能存在以權(quán)謀私或損害集體利益的情況，區(qū)、鎮(zhèn)（街）的紀(jì)檢監(jiān)察部門要盡快進(jìn)行查處，必要的還要移送公安司法機(jī)關(guān)追究其刑事責(zé)任。如果村隊(duì)干部是村民隊(duì)員選舉產(chǎn)生的，區(qū)的有關(guān)部門要建議村民隊(duì)員通過民主程序?qū)ζ溆枰粤T免，如果是黨員的，依黨紀(jì)予以處分。 三、要運(yùn)用綜治維穩(wěn)手段，化解信訪途徑難以解決的相關(guān)問題。一是各鎮(zhèn)（街）要及時(shí)組織力量對(duì)土地魚塘發(fā)包情況進(jìn)行排查。在排查時(shí)，對(duì)一些雖有瑕疵、但對(duì)集體利益損害較輕的發(fā)包行為區(qū)別對(duì)待，不要一概否定。二是對(duì)未經(jīng)民主議定程序低價(jià)簽訂的農(nóng)村土地承包合同，鎮(zhèn)（街）的黨政部門可以通過協(xié)調(diào)所屬的村隊(duì)干部，組織村民隊(duì)員重新開會(huì)表決或集體簽名追認(rèn)。如果村民隊(duì)員不同意追認(rèn)，鎮(zhèn)（街）相關(guān)部門可會(huì)同區(qū)農(nóng)業(yè)局，組織進(jìn)行調(diào)解，調(diào)解不成時(shí)，再由相關(guān)的村委會(huì)或生產(chǎn)隊(duì)向人民法院起訴。三是對(duì)于村委會(huì)沒有取得生產(chǎn)隊(duì)隊(duì)員集體共識(shí)、便將生產(chǎn)隊(duì)的土地（魚塘）進(jìn)行“征收”或集約經(jīng)營(yíng)的情況，鎮(zhèn)（街）政府部門要慎重對(duì)待，如生產(chǎn)隊(duì)的隊(duì)員出現(xiàn)強(qiáng)烈反對(duì)意見的，要責(zé)成村委會(huì)暫停實(shí)施，不宜操之過急，以免產(chǎn)生新的社會(huì)不安定因素。 四、切實(shí)加強(qiáng)農(nóng)村的基層組織建設(shè)，選好村“兩委”班子的帶頭人。要把加強(qiáng)農(nóng)村的基層組織建設(shè)、選好村“兩委”班子的帶頭人，作為一項(xiàng)維護(hù)農(nóng)村和諧穩(wěn)定的重要工作來抓，在村“兩委”干部的換屆選舉中，嚴(yán)肅查處各種賄選行為，對(duì)賄選涉嫌犯罪的，要依法確認(rèn)選舉無效、提請(qǐng)村民大會(huì)對(duì)其進(jìn)行罷免，同時(shí)將其移送公安司法機(jī)關(guān)繩之于法。對(duì)有問題和有疑點(diǎn)的村隊(duì)現(xiàn)職干部，要加強(qiáng)督促、教育和檢查，確保其能依法履行職責(zé)。 五、加強(qiáng)與人民檢察院、人民法院的溝通和協(xié)調(diào)，研究解決“起訴難”問題。積極探討在一定的條件下引入“公益訴訟”的解決程序。“公益訴訟”有多項(xiàng)優(yōu)點(diǎn)：一是由社會(huì)團(tuán)體或檢察機(jī)關(guān)代表不特定的村民隊(duì)員起訴，可以順利解決訴訟主體的參訴資格問題；二是可減輕訴訟風(fēng)險(xiǎn)和訴訟成本；三是可以在訴訟中解決違法簽訂合同、造成村集體損失的村隊(duì)干部的民事責(zé)任追究問題；四是由社會(huì)團(tuán)體或檢察機(jī)關(guān)提起“公益訴訟”，可以提高調(diào)查取證的質(zhì)量和庭上舉證的水平。但出于社會(huì)公眾對(duì)“公益訴訟”濫訟的擔(dān)心和憂慮，建議在立法上應(yīng)規(guī)定這類“公益訴訟”要符合一定的條件才能提起。包括：1、村民隊(duì)員集體表決不同意追認(rèn)原來未經(jīng)民主議定程序簽訂的、有問題的農(nóng)村土地承包合同；2、村隊(duì)干部不愿意代表集體參加訴訟；3、不通過訴訟不能夠解決糾紛，村隊(duì)的集體利益將出現(xiàn)持久性的損害；4、不提起“公益訴訟”可能引發(fā)矛盾激化事件或群體性事件。 注：“公益訴訟”，是指特定的國(guó)家機(jī)關(guān)或組織，根據(jù)法律的授權(quán)，對(duì)違犯法律法規(guī)，侵犯國(guó)家利益、集體利益、社會(huì)利益的行為，向法院起訴，由法院依法追究法律責(zé)任的活動(dòng)。 |
| 問題答復(fù)： | 潘建國(guó)委員： 您提出的“關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村土地承包管理，維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定的建議”的提案收悉，現(xiàn)將辦理結(jié)果答復(fù)如下： 我區(qū)有19個(gè)鎮(zhèn)（街），247個(gè)行政村，2207個(gè)村民小組（生產(chǎn)隊(duì)），其中存在村、組兩級(jí)集體經(jīng)濟(jì)的行政村有103個(gè)，有經(jīng)濟(jì)收益的村民小組共1284個(gè)；農(nóng)村集體成員約56萬人，農(nóng)用地近40萬畝。2011年村級(jí)集體總資產(chǎn)約120億元，集體可支配純收入17.8億元，農(nóng)村居民年人均純收入17428元，對(duì)比2010年增長(zhǎng)16.9%。 歷年來，區(qū)委、區(qū)政府高度重視“三農(nóng)”工作，強(qiáng)調(diào)解決好農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題，事關(guān)全面建設(shè)我區(qū)小康社會(huì)大局，必須始終作為我區(qū)工作的重中之重。不斷穩(wěn)定和完善以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制，依法賦予集體成員長(zhǎng)期而有保障的土地使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)收益權(quán)，是農(nóng)村集體土地發(fā)包承包經(jīng)營(yíng)工作的基石與關(guān)鍵。2003年3月1日，《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》實(shí)施后。我區(qū)先后出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)新時(shí)期“三農(nóng)”工作的若干意見》（番發(fā)〔2004〕7號(hào)，簡(jiǎn)稱“二十八條”）和《關(guān)于加快社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》（番發(fā)〔2006〕16號(hào)，簡(jiǎn)稱新“二十八條”）文件，明確規(guī)定“加強(qiáng)農(nóng)村集體資產(chǎn)和財(cái)務(wù)管理。強(qiáng)化村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織管理集體資產(chǎn)的職能，逐步理順村委會(huì)與村民小組的各種關(guān)系。嚴(yán)格執(zhí)行會(huì)計(jì)核算、工程招投標(biāo)、土地公開發(fā)包等制度”。據(jù)此，各鎮(zhèn)（街）進(jìn)一步完善和健全了農(nóng)村集體財(cái)務(wù)和資產(chǎn)管理制度。 近年，我區(qū)各職能部門積極配合，齊抓共管，著力加強(qiáng)農(nóng)村基層黨風(fēng)廉政建設(shè)，強(qiáng)化農(nóng)村集體“三資”管理，通過實(shí)施農(nóng)村會(huì)計(jì)委派制、民主監(jiān)督、財(cái)務(wù)公開和農(nóng)村黨風(fēng)廉政建設(shè)信息平臺(tái)等一系列方法，進(jìn)一步規(guī)范農(nóng)村集體土地發(fā)包和承包經(jīng)營(yíng)管理，保障集體及其成員依法應(yīng)有權(quán)益，維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定，得到廣大農(nóng)村基層干部和村民的支持與肯定。 隨著城市化的推進(jìn)，各方利益關(guān)系和狹隘的“小農(nóng)”思想日益凸顯。您在議案中提到個(gè)別村土地發(fā)包和承包經(jīng)營(yíng)存在的有關(guān)問題，已引起了我區(qū)各職能部門的高度重視。就您提出的建議和意見，我局結(jié)合各鎮(zhèn)（街）及相關(guān)單位的會(huì)辦意見，按照“管理制度化、公開規(guī)范化、監(jiān)督民主化、手段現(xiàn)代化”的要求，提出當(dāng)前和下一步工作的主要措施。 一、充分發(fā)揮農(nóng)村黨風(fēng)廉政信息平臺(tái)作用，加快建成農(nóng)村集體“三資”管理平臺(tái)，盡快出臺(tái)農(nóng)村集體“三資”管理辦法。明確各鎮(zhèn)（街）對(duì)農(nóng)村集體土地發(fā)包和承包經(jīng)營(yíng)管理工作，做到用制度管權(quán)、管事、管人，規(guī)范管理、加強(qiáng)服務(wù)、權(quán)責(zé)明確、管理民主、監(jiān)督到位的管理體制和運(yùn)行機(jī)制。 二、充分發(fā)揮村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)和民主理財(cái)監(jiān)督小組的監(jiān)督作用，規(guī)范民主議事決策程序和村務(wù)（財(cái)務(wù)）公開內(nèi)容。根據(jù)區(qū)紀(jì)委、監(jiān)察局2012年8月21日印發(fā)的《廣州市番禺區(qū)農(nóng)村村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)管理辦法（試行）》（番紀(jì)〔2012〕46號(hào)）的規(guī)定，各鎮(zhèn)（街）要積極貫徹實(shí)施，加快推進(jìn)村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)建設(shè)，切實(shí)監(jiān)督農(nóng)村集體土地發(fā)包和承包經(jīng)營(yíng)必須要通過民主議事決策程序，并及時(shí)將相關(guān)事項(xiàng)向成員公布。 三、認(rèn)真落實(shí)民主議事制度。區(qū)相關(guān)職能部門正在制定農(nóng)村村務(wù)“兩聯(lián)席”議事制度，一是實(shí)行村“兩委”聯(lián)席會(huì)議制度；二是實(shí)行村黨群聯(lián)席會(huì)議制度。農(nóng)村土地發(fā)包和承包經(jīng)營(yíng)等重要、重大村務(wù)事項(xiàng)都必須通過“兩聯(lián)席”制度進(jìn)行議、決事，提高村務(wù)決策的透明度。 四、充分發(fā)揮村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織作用。各鎮(zhèn)（街）要指導(dǎo)村集體股份合作經(jīng)濟(jì)社按照規(guī)定程序召開集體股東代表會(huì)議或全體股東會(huì)議補(bǔ)充完善村集體經(jīng)濟(jì)組織自治章程和股份固化章程，明確規(guī)定所有集體股東有義務(wù)確保集體土地、物業(yè)等資產(chǎn)的發(fā)包和承包經(jīng)營(yíng)收益不受損害、侵占、挪用，依據(jù)法律法規(guī)、政策和相關(guān)章程實(shí)行股東利益扣減加以制約，使農(nóng)村基層管理人員自覺廉潔從業(yè)，維護(hù)集體及其股東的合法利益。 五、對(duì)村隊(duì)干部的違紀(jì)違規(guī)行為要依法依規(guī)加大力度及時(shí)處理。區(qū)、鎮(zhèn)（街）相關(guān)職能部門對(duì)村組（隊(duì)）干部在土地魚塘投標(biāo)發(fā)包、合同履行和違約金支付等過程中，可能存在以權(quán)謀私或損害集體利益的，要加大力度盡快進(jìn)行查處，必要時(shí)移送公安司法機(jī)關(guān)追究其刑事責(zé)任。如果村組（隊(duì)）干部是村集體成員選舉產(chǎn)生的，相關(guān)職能部門要建議集體成員通過民主程序?qū)ζ溆枰粤T免；如果是黨員的，依據(jù)黨章黨紀(jì)予以處分。 六、加強(qiáng)村干部、財(cái)會(huì)人員的培訓(xùn)，提升管治素質(zhì)。村“兩委”換屆后，各鎮(zhèn)（街）要對(duì)在職村干部、財(cái)會(huì)人員進(jìn)行培訓(xùn)學(xué)習(xí)，貫徹落實(shí)黨在農(nóng)村的各項(xiàng)方針政策、法規(guī)法律和規(guī)章制度，一方面提高村干部的依法治村、高效運(yùn)營(yíng)集體資產(chǎn)能力，規(guī)范農(nóng)村土地發(fā)包和承包經(jīng)營(yíng)行為；另一方面增強(qiáng)村干部的法制觀念和法律意識(shí)，使其自覺守法、護(hù)法，用法律來維護(hù)集體及其成員的合法權(quán)益，從而有效防止各種矛盾糾紛的發(fā)生。 對(duì)于您提出的“積極探討在一定的條件下引入‘公益訴訟’的解決程序”的建議，鑒于目前我國(guó)民事訴訟法尚未有明確規(guī)定，因此，在立法機(jī)關(guān)作出新的規(guī)定前，暫不宜將農(nóng)村土地承包糾紛作“公益訴訟”處理。農(nóng)村土地發(fā)包和承包經(jīng)營(yíng)糾紛，應(yīng)當(dāng)以事實(shí)為依據(jù)，以相關(guān)政策法規(guī)、法律和規(guī)章制度為準(zhǔn)繩于基層化解處理，或通過司法途徑解決。 非常感謝您對(duì)我區(qū)農(nóng)村工作的關(guān)心和支持，歡迎繼續(xù)對(duì)我們的工作提出寶貴的意見和建議。 |
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