議案（建議）辦理

理由：

國有資產是建立社會主義市場經濟的物質基礎,國有資產的快速增長，是完善和發展社會主義市場經濟的源泉。隨著國有企業改革的深入進行，國有企業的運行日漸走上正軌，國有資產的規模不斷發展壯大，但也經常發生國有企業運行失制和國有資產嚴重流失等問題。這不僅阻礙了國有企業改革發展的進程，也侵蝕了國家和人民的利益，如何對國有企業、國有資產進行監管，對各級監管部門來說任重道遠。財政部98年“財經字〔1998〕114號”文，要求國有企業實行年度會計報表注冊會計師審計的制度，從而把中介審計引入到了監管體系中來，發揮注冊會計師在國有資產監管方面的作用，國有資產的監督體系得到了進一步健全。
    但在國內外重大財務舞弊和審計失敗案件頻發的背景下，如何讓中介審計走出困境，充分發揮其作用，成為監管部門的難題。安然和世通為代表的系列財務丑聞的發生，催生了美國的《薩班斯-奧克斯利法案》，其中法案規定：“對審計某發行證券公司的注冊會計師事務所而言，如果該所負責該審計項目的合伙人或負責復核該審計項目的合伙人已連續超過5年對該公司的審計或復核負責，則該事務所提供上述審計業務的行為是非法的。”也就是說，會計師事務所的主審合伙人或復核審計項目的合伙人，為同一客戶連續提供審計服務不得超過5年，否則將被視為非法。通過這一法案，審計輪換制在美國從此成為一種強制性的要求。
    借鑒美國對上市公司的監管法案，國務院國有資產監督管理委員會在2005年度第5號文《中央企業財務決算報告管理辦法》第三條第四款規定：“中央企業委托會計師事務所連續承擔財務決算審計業務應不少于2年，同一會計師事務所連續承擔企業財務決算審計業務不應超過5年。連續承擔企業財務決算審計業務的起始年限從會計師事務所實際承擔企業財務決算審計業務的當年開始計算。各中央企業要嚴格執行上述要求，對連續承擔企業財務決算審計業務已超過5年的會計師事務所必須進行更換。”接著，各級人民政府國有資產管理部門相應制定了國有企業和國有控股企業審計會計師事務所定期輪換制度。如廣州市人民政府國有資產監督管理委員會穗國資[2006]6號文也作了相應的規定。
審計輪換制也成為了我國監管國有企業的強制性的要求，并成為助中介審計走出困境的有效舉措。其必要性如下：
    （一）對國有資產流失嚴重的問題要有應對措施
    據國家審計署2006年對15戶中央企業審計調查結果顯示，國有企業損益不實問題金額132億元，不良資產120億元，損失或潛在損失問題金額72億元，國有資產流失問題金額18億元。國有資產以如此驚人的速度流失，已經成為困擾改革與發展的一個日益嚴重的問題。國有資產的流失，貫穿于企業改制的全過程，既有在清產核資、產權界定過程中發生的國有資產流失，又有在資產評估、產權轉讓過程中發生的。此外，在國有企業的日常經營運行過程中也容易產生資產流失的問題。導致國有資產流失的因素是多方面的，既有企業領導人的因素，也有中介機構的因素。故我們應思索應對、防范之策，按照國際慣例和上級國資委的相關指示精神，改進中介機構的慣性委托是其中一項重要的措施。
    （二）國有企業長期由同一家事務所統攬審計業務易產生監管漏洞
    獨立性，是注冊會計師審計的靈魂。在執行審計業務時，會計師事務所及其注冊會計師應在實質上和形式上保持超然獨立性。盡管會計師事務所及其注冊會計師與客戶之間保持良好的合作關系，有助于雙方理解各自的責任，有效提高審計效率，但形成過于密切的關系，會計師事務所及其注冊會計師較長時間地為同一客戶服務，可能會使會計師事務所對客戶形成依賴，并會導致兩者的利益緊密的捆綁在一起，形成事實上的商業合作伙伴關系。會計師事務所會將自身與客戶的“雙贏”作為首要目標，而置法律、職責、良心與國家的利益于不顧，對客戶做出各種妥協甚至協助造假，從而影響到審計的獨立性和客觀性。而另一方面, 會計師事務所及其注冊會計師較長時間地為同一客戶服務，容易形成固定思維，對客戶經營管理中出現的新情況可能會想當然或者熟視無睹，而不能敏銳地察覺企業經營環境的變化以及由此帶來的經營風險加大，并可能發表不恰當的審計意見，使審計風險加大。會計師事務所及其注冊會計師長期為同一客戶服務，除了會結成過于密切的合作關系之外，還為客戶進而收買注冊會計師提供了方便，這對保證審計的客觀、公正性是極其不利的。
    （三）審計輪換制是解決上述問題的有效途徑之一，有利于國有資產監管體系的完善。
    第一，5年輪換制既能保證審計工作的一定期間的連續性（各級文件規定不少于2年），又可以維護審計獨立性和客觀性，可以解決由于長期合作而產生的破壞獨立性、客觀性、公正性等系列問題。
    第二，5年輪換制有利于促進會計師事務所及其注冊會計師謹慎執業，改善審計質量。這體現在兩方面：一是其可使會計師事務所及其注冊會計師保持必要的謹慎和職業道德水平，加強質量控制。通過實行審計輪換制，后任會計師事務所及其注冊會計師可能會發現其前任在工作中存在的諸如違反職業道德或過失等等問題，前任會計師事務所及其注冊會計師將會因此受到責任追究，這勢必增加注冊會計師謹慎執業、恪守職業道德的壓力，迫使其保持必要的謹慎和職業道德水平，并加強質量控制；二是其有助于避免思維定勢。長時間的合作還會使事務所及其員工形成思維定勢。本來單個注冊會計師的水平就是有限的，再加上思維定勢，就很有可能長期都不能發現客戶的問題。通過更換會計師事務所及其注冊會計師，換一個視角審查企業，可能會解決這一問題。
    綜上所述，長期由同一事務所統攬國有企業的審計業務，對獨立性、客觀、公正性造成嚴重的破壞，從而也削弱了中介審計在防范國有資產流失方面的作用。更嚴重的是，長期由同一事務所審計，也提供了國有企業與中介機構串通一氣，暗箱操作，共同侵害國有資產的潛在可能性，導致新的國有資產的流失。而實行審計輪換，有利于維護會計師事務所及其注冊會計師的獨立性，提高審計的質量，也能有效揮會計師事務所及其注冊會計師審計在國有企業監管中的作用。
    而縱觀我區在國有企業的審計，長期以來由同一家會計師事務所統攬，已遠超過5年，且歷來在企業轉制、資產評估上已發生過不少弊案，但即使發生弊案，仍由其繼續重審，反而增加了再次收費的機會。因此，可能潛在的審計失敗以及伴隨著的國有資產的潛在流失不得不讓人擔憂，建立國有企業和國有控股企業會計師事務所審計定期輪換制度刻不容緩。

辦法：

曾燕華委員：

您提出的區政協十二屆三次會議提案第5號《實行會計師事務所輪換制, 堵截國有資產的流失漏洞》已收悉，現答復如下：

一、區屬公有企業未實行會計師事務所輪換制的原因及區國資局對提案的意見

區國資局去年對區屬公有企業實施優化整合，重組成立八大集團公司，區國資系統格局出現了較大變動，我局在這一年多以來也緊鑼密鼓處理企業整合的有關工作，如調整職能架構、理順法人治理結構關系、規范企業負責人薪酬管理、推進企業上市、協調督促多項大型建設項目全面開展等等，但在完善企業制度和規范企業運營等方面仍有待今后工作中不斷改進提高。如目前，番禺區屬公有企業進行企業重大投資項目審計、清產核資、年度會計報表審計、資產評估等經濟鑒證工作時，普遍未能實行同等資質的會計師事務所輪換制。您的意見和提案具有充分的法律法規依據，對進一步規范區屬公有企業經濟鑒證工作、防范國有資產流失具有重大意義，且在實際操作上也可行，我局經過認真研究，完全贊同該項提案，并將列入下一階段的工作計劃予以施行。

二、關于我局下一階段規范選聘會計師事務所，做好企業經濟鑒證工作的思路

實行會計師事務所輪換制度是企業經濟鑒證工作監管的一部分，我局擬制定健全關于規范區屬企業經濟鑒證事項委托辦理的有關規定，對經濟鑒證事項的范圍、中介機構的選聘條件等進行規范，以確保經濟鑒證結果客觀、公正、準確、真實，提高會計信息質量，特別將具體對以下內容進行明確規范：

1.統一規范選聘會計事務所的資質條件。承擔企業財務決算審計、清產核資、資產評估的會計師事務所資質條件必須與企業規模相適應，并符合有關法律法規的要求。

2.統一規范會計師事務所的審計年限。根據“財企[2004]5號”和“國資廳發評價[2005]43號”文的有關規定及精神，規定區屬企業委托會計師事務所連續承擔財務決算審計業務應不少于2年（會計師事務所因違法違規被解聘的除外）；同一會計師事務所連續承擔企業財務決算審計業務不應超過5年；連續承擔企業財務決算審計業務的起始年限從會計師事務所實際承擔企業財務決算審計業務的當年開始計算。

以上工作思路將根據日后調研分析、工作需要和企業實際情況進行適當調整，務求使會計師事務所輪換制得到更好的落實。