議案（建議）辦理

理由：

改革開放以來，隨著我區(qū)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，大量的外來務(wù)工人員（簡稱外來工）到我區(qū)務(wù)工經(jīng)商。截至2007年末，我區(qū)登記在冊(cè)的外來人口有955150人，其中外來務(wù)工人員796793人。外來工已成為我區(qū)勞動(dòng)力的重要組成部分，為我區(qū)的持續(xù)繁榮和發(fā)展做出了重要貢獻(xiàn)。但是由于我國城鄉(xiāng)二元體制格局的影響，外來工群體的一些基本民生問題仍然得不到有效保障，其中外來工就醫(yī)難、看不起病就是一個(gè)比較突出的問題。為此，我們對(duì)外來工的醫(yī)保和就醫(yī)情況進(jìn)行了調(diào)研。

一、我區(qū)外來工參加醫(yī)療保險(xiǎn)的現(xiàn)狀

除少部分高收入外來工參加了商業(yè)醫(yī)療保險(xiǎn)外，我區(qū)絕大部分外來工參加的醫(yī)療保險(xiǎn)有如下三種形式：一是城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)。這是我區(qū)外來工參加的主要醫(yī)療保險(xiǎn)形式。我區(qū)在政策上將外來工完全納入城鎮(zhèn)職工社會(huì)保險(xiǎn)范圍，要求用人單位為外來工一并購買養(yǎng)老、工傷、失業(yè)、醫(yī)療、生育五項(xiàng)社保，與市民享受同樣的待遇。據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，截至2008年1月，全區(qū)有參保單位12817個(gè)，參保總?cè)藬?shù)425740人，其中外來工237806人，占56%。盡管如此，參保的外來工仍然只是少數(shù)，只占在冊(cè)外來工總數(shù)的30%（還有部分外來工不在冊(cè)）。二是外來工原籍的新型農(nóng)村合作醫(yī)療。近幾年我國許多地區(qū)都已建立起新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度（簡稱新農(nóng)合）。在我們的問卷調(diào)查中，有32%的外來工參加了原籍的新農(nóng)合。但是，大多數(shù)已經(jīng)參加新農(nóng)合的外來工認(rèn)為“路途遙遠(yuǎn)，報(bào)銷手續(xù)繁瑣”和“異地補(bǔ)償比例較低，幫助不大”，有些甚至表示“以后不想?yún)⒓恿恕薄Ｈ莻€(gè)別外資企業(yè)運(yùn)作的外來工合作醫(yī)療。這些企業(yè)從外來工工資中按月扣少量資金作為合作醫(yī)療基金，在企業(yè)內(nèi)部實(shí)施合作醫(yī)療，籌資和補(bǔ)償辦法由企業(yè)決定。

關(guān)愛外來工身心健康，切實(shí)解決他們看病貴、看病難問題，關(guān)鍵在于完善外來工醫(yī)療保障體系，維護(hù)他們依法享有基本醫(yī)療保障的權(quán)利。按照我國農(nóng)村勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移、農(nóng)村逐步實(shí)現(xiàn)城市化以及城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的方向，完善外來工醫(yī)療保障體系的目標(biāo)應(yīng)該是將沒有參加新農(nóng)合的外來工真正納入城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)。

二、將外來工完全納入城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)在實(shí)施中遇到的問題和困難

“外來工參保難”是全國普遍的問題，我區(qū)采取醫(yī)保與其他社保捆綁征收的方式，在將外來工完全納入城鎮(zhèn)基本職工醫(yī)療保險(xiǎn)的過程中也同樣存在一些問題和困難：

（一）部分用人單位逃避繳納社保的責(zé)任。按規(guī)定用人單位應(yīng)為職工繳納的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)約占工資總額的20%。部分用人單位從勞動(dòng)力成本考慮，只為少數(shù)管理人員和技術(shù)骨干繳納社保，不愿按規(guī)定給所有外來工繳納社保。再加上有些外來工不了解國家有關(guān)社保的規(guī)定，給用人單位逃避社保義務(wù)提供了可乘之機(jī)；有些外來工則礙于形勢(shì)（勞動(dòng)力市場(chǎng)供大于求，勞動(dòng)者處于弱勢(shì)位置），不敢提出簽訂合同或參加社保的要求，惟恐失去來之不易的工作。

（二）外來工參加社保的積極性不強(qiáng)。這主要因?yàn)槲覈壳暗母黜?xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)在年限、繳費(fèi)辦法和給付待遇方面都是依據(jù)穩(wěn)定就業(yè)的情況制定，對(duì)于流動(dòng)性強(qiáng)、待遇偏低的外來工，制度設(shè)計(jì)和保障缺乏考慮。具體而言：一是目前社保關(guān)系不便轉(zhuǎn)續(xù)。在我省參保的外來工只有在省內(nèi)累計(jì)繳納滿15年以上，才可按規(guī)定領(lǐng)取基本養(yǎng)老保險(xiǎn)金。多數(shù)外來工從事的是技術(shù)要求不高的簡單勞動(dòng)，流動(dòng)性大，很難累計(jì)在廣東打工15年之久。二是許多外來工的收入偏低。對(duì)于多數(shù)外來工來說，工資收入主要用于維持日常生活開支和撫養(yǎng)小孩、贍養(yǎng)老人，生活拮據(jù)，參保一般不能馬上受惠，還會(huì)減少當(dāng)前收入，因此不愿參保，有的外來工甚至主動(dòng)要求用人單位將應(yīng)繳的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)直接發(fā)放。

（三）外來工就醫(yī)困難。由于多數(shù)外來工沒有參加城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)，看病費(fèi)用全部需自己承擔(dān)，再加上收入水平偏低，所以外來工就醫(yī)難現(xiàn)象比較普遍。在我們的調(diào)查中，對(duì)于“您生了病，一般選擇到哪里看病？”，有10%的外來工選擇“便宜的無資質(zhì)的診所”或者“自診、藥店買藥”；對(duì)于“您是否關(guān)注就醫(yī)的醫(yī)療機(jī)構(gòu)及所從事的醫(yī)療活動(dòng)是否合法、收費(fèi)是否合理”，有38%的外來工選擇“不關(guān)注，只關(guān)注方便和便宜”。此外，我區(qū)還有不少外來工患大病住院后因無錢支付而造成欠費(fèi)。據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，外來工在區(qū)級(jí)醫(yī)院的欠費(fèi)占相當(dāng)大比例。以2007年為例：在區(qū)人民醫(yī)院，外來工欠費(fèi)金額174萬元，占欠費(fèi)總額375萬元的46%；在何賢紀(jì)念醫(yī)院，外來工欠費(fèi)25萬元，占欠費(fèi)總額42萬元的60%；在區(qū)中醫(yī)院，外來工欠費(fèi)24萬元，占欠費(fèi)總額40萬元的60%。

辦法：

中共十七大報(bào)告明確提出：“規(guī)范和協(xié)調(diào)勞動(dòng)關(guān)系，完善和落實(shí)國家對(duì)農(nóng)民工的政策，依法維護(hù)勞動(dòng)者權(quán)益。”保障外來工享受基本醫(yī)療保障的權(quán)利，構(gòu)建和諧勞動(dòng)關(guān)系，是貫徹落實(shí)以人為本的科學(xué)發(fā)展觀的具體體現(xiàn)，因此我們建議：

（一）提高對(duì)外來工參加醫(yī)療保險(xiǎn)重要性的認(rèn)識(shí)。組織外來工參加醫(yī)療保險(xiǎn)，是切實(shí)維護(hù)他們的合法權(quán)益，構(gòu)建和諧社會(huì)和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的迫切需要。《國務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工若干問題的意見》指出“要根據(jù)農(nóng)民工最緊迫的社會(huì)保障需求，堅(jiān)持分類指導(dǎo)、穩(wěn)步推進(jìn)，優(yōu)先解決工傷保險(xiǎn)和大病醫(yī)療保障問題，逐步解決養(yǎng)老保障問題”。近兩年，根據(jù)我省《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)民工工作的意見》的規(guī)定，我市、我區(qū)積極推進(jìn)工傷保險(xiǎn)擴(kuò)面工作，允許未參加社會(huì)保險(xiǎn)的農(nóng)民工先行參加工傷保險(xiǎn)。我們認(rèn)為在做好工傷保險(xiǎn)擴(kuò)面工作的基礎(chǔ)上，有必要參照工傷保險(xiǎn)擴(kuò)面的做法，優(yōu)先解決外來工醫(yī)療保險(xiǎn)問題，改變醫(yī)保與其它社保捆綁征收的辦法，允許未參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的先行參加醫(yī)療保險(xiǎn)。在此基礎(chǔ)上，對(duì)外來工進(jìn)行必要的分類：一類是工作較穩(wěn)定、簽訂長期勞動(dòng)合同的外來工，參加城鎮(zhèn)職工“統(tǒng)帳結(jié)合”、既保門診又保住院的綜合醫(yī)療保險(xiǎn)；另一類是簽訂短期合同的外來工，參加專為外來工設(shè)立的以保大病和住院為主的只建統(tǒng)籌基金的住院醫(yī)療保險(xiǎn)。

（二）探索制定外來工大病（住院）醫(yī)療保險(xiǎn)辦法。大病往往導(dǎo)致外來工喪失基本的勞動(dòng)能力，失去收入來源，因病返貧，不利于社會(huì)的和諧與穩(wěn)定。因此，建立外來工大病醫(yī)療保險(xiǎn)是當(dāng)務(wù)之急。按照我國勞動(dòng)和保障部《關(guān)于開展農(nóng)民工參加醫(yī)療保險(xiǎn)專項(xiàng)擴(kuò)面行動(dòng)的通知》（勞社廳[2006]22號(hào)）和我省《關(guān)于印發(fā)農(nóng)民工參加醫(yī)療保險(xiǎn)專項(xiàng)擴(kuò)面行動(dòng)方案的通知》（粵勞社函[2006]736號(hào)）等文件精神，農(nóng)民工醫(yī)療保險(xiǎn)的原則應(yīng)是“低費(fèi)率、保大病、保當(dāng)期、以用人單位繳費(fèi)為主”。根據(jù)這一原則，近兩年我國、我省已有不少地區(qū)先行建立了農(nóng)民工醫(yī)療保險(xiǎn)，形成了許多可借鑒的做法和經(jīng)驗(yàn)。據(jù)了解，目前我市的外來工醫(yī)療保險(xiǎn)方案也在醞釀中。據(jù)調(diào)查，我區(qū)外來工、用人單位以及公立醫(yī)院普遍希望或者建議制定外來工大病（住院）保險(xiǎn)。問卷調(diào)查中，有77%的外來工認(rèn)為“有必要設(shè)立外來工大病醫(yī)療保險(xiǎn)”。有些企業(yè)向鎮(zhèn)（街）詢問外來工能否參加我區(qū)城鄉(xiāng)合作醫(yī)療。公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)也建議參考我區(qū)城鄉(xiāng)合作醫(yī)療的繳費(fèi)和記賬比例，降低參保門檻，以此調(diào)動(dòng)企業(yè)和外來工參保的積極性。綜合以上情況和意見，我們認(rèn)為我區(qū)作為廣州市外來工較多的一個(gè)區(qū)，應(yīng)待廣州市外來工醫(yī)療保險(xiǎn)方案出臺(tái)后，盡快結(jié)合我區(qū)實(shí)際，為我區(qū)外來工“量身訂做”外來工大病（住院）醫(yī)療保險(xiǎn)。

（三）在醫(yī)保定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)探索醫(yī)保費(fèi)用的總額預(yù)付方法。加強(qiáng)對(duì)定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的管理，完善醫(yī)療服務(wù)協(xié)議和結(jié)算辦法，積極推行按總額預(yù)付、按病種付費(fèi)等結(jié)算方式，引導(dǎo)定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)采用基本藥物，使用適宜技術(shù)，按照規(guī)范診療程序提供急慢性疾病診斷、治療和康復(fù)等醫(yī)療服務(wù)。探索建立首診、雙向轉(zhuǎn)診以及醫(yī)療保障管理服務(wù)獎(jiǎng)懲機(jī)制，合理高效地利用外來工醫(yī)療保險(xiǎn)基金，確保外來工醫(yī)療保險(xiǎn)待遇和基金收支平衡。

（四）提高農(nóng)村和社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)水平，降低診療費(fèi)用。通過多種途徑，吸引外來工去基層接受首診，形成“小病去社區(qū)，大病去醫(yī)院”的觀念。應(yīng)合理布局農(nóng)村和社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)；實(shí)施收支兩條線，在宏觀上拉開農(nóng)村和社區(qū)醫(yī)療機(jī)構(gòu)與大醫(yī)院診療費(fèi)用的差距，鼓勵(lì)農(nóng)村和社區(qū)的醫(yī)生使用低價(jià)藥品；從人員和設(shè)備上，政府要加大支持力度，提高基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)的診療水平。衛(wèi)生部門應(yīng)出臺(tái)政策鼓勵(lì)區(qū)屬醫(yī)院的專家定期到農(nóng)村和社區(qū)醫(yī)療機(jī)構(gòu)開展坐診帶教活動(dòng)，并將之作為今后考核醫(yī)生業(yè)績的重要方面。

（五）加大普法宣傳力度，使用工單位和外來工全面準(zhǔn)確地了解醫(yī)保政策法規(guī)。一是宣傳內(nèi)容要全面。通過宣傳《勞動(dòng)法》、《勞動(dòng)合同法》、《社會(huì)保險(xiǎn)暫行條例》等法律法規(guī)以及我區(qū)的外來工醫(yī)療保險(xiǎn)政策，使外來工提高社會(huì)保障意識(shí)和維權(quán)意識(shí)，讓他們相信社保政策的實(shí)施是保護(hù)他們的權(quán)益，自覺維護(hù)自身的社保權(quán)益；促使用人單位守法經(jīng)營，讓業(yè)主和管理者認(rèn)識(shí)到為外來工參保可以解決員工后顧之憂，穩(wěn)定人心，并且形成歸屬感，有利于企業(yè)可持續(xù)發(fā)展。二是宣傳形式要靈活多樣，通俗易懂。如在新聞媒體互聯(lián)網(wǎng)介紹外來工醫(yī)保政策，向參保外來工發(fā)放宣傳資料，開設(shè)外來工參保政策咨詢熱線，多種方式相結(jié)合，方便不同層次的外來工準(zhǔn)確了解醫(yī)保政策。

農(nóng)工黨番禺區(qū)委：

    你們提出的區(qū)政協(xié)十二屆三次會(huì)議提案第56號(hào)《以人為本，完善我區(qū)外來工醫(yī)療保障體系》已收悉，現(xiàn)答復(fù)如下：

我區(qū)城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)自2003年3月啟動(dòng)以來，就把外來工納入了參保范圍并實(shí)行一體化管理。為加快推進(jìn)城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度建設(shè)，擴(kuò)大參保覆蓋面，醫(yī)療保險(xiǎn)與養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行捆綁征收，外來工與本地人員同一繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)并享受同等醫(yī)保待遇。通過幾年的實(shí)踐，城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度得到了社會(huì)的廣泛認(rèn)同，企業(yè)普遍反映良好，外來人員參保的積極性也很高，參保人數(shù)有較快增長。2003年3-12月，醫(yī)保啟動(dòng)覆蓋全區(qū)，外來工參保人數(shù)僅為164587人，而截止2008年5月，外來工的參保人數(shù)達(dá)245297人，占全區(qū)參保總?cè)藬?shù)的55.06%。

為了減輕外來工醫(yī)療費(fèi)用負(fù)擔(dān)，解決“看病貴”問題，我區(qū)不斷完善醫(yī)療保險(xiǎn)政策，今年7月，我區(qū)實(shí)施了企業(yè)補(bǔ)充醫(yī)療保險(xiǎn)，以解決醫(yī)療費(fèi)用過高的問題。另外加大對(duì)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的投入，2007年區(qū)財(cái)政共安排專項(xiàng)資金4392萬元，用于城區(qū)和農(nóng)村社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和改造等，2008年也安排了相應(yīng)資金加大對(duì)基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)的建設(shè)力度，努力打造“平價(jià)惠民”特色。并將符合條件的14個(gè)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)納入醫(yī)保定點(diǎn)機(jī)構(gòu)，引導(dǎo)外來工“小病在社區(qū)”就醫(yī)。

對(duì)于將外來工從城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)中分離，按照“低費(fèi)率、保大病、保當(dāng)期、以用人單位繳費(fèi)為主”的原則制定外來工醫(yī)療保險(xiǎn)政策，則會(huì)產(chǎn)生較大的負(fù)面影響。不但削弱了基本醫(yī)療保險(xiǎn)基金抗御風(fēng)險(xiǎn)的能力，也難以體現(xiàn)社會(huì)公平性。現(xiàn)行的醫(yī)保制度，本地人員和外來人員因權(quán)利和義務(wù)平等。另外，企業(yè)招工不管是本地人員或外來人員，都按統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)繳費(fèi)，加上招用本地人員不需要考慮食宿安排等因素，企業(yè)會(huì)優(yōu)先招用本地人員，促進(jìn)了就業(yè)安置工作的開展。在醫(yī)療保障方面，個(gè)人帳戶和住院統(tǒng)籌待遇可減輕外來工小病門診和大病住院的醫(yī)療負(fù)擔(dān)，尤其是住院醫(yī)療保險(xiǎn)限額可達(dá)到19.74萬元,為外來工大病住院提供了有力保障。2008年1月1日《勞動(dòng)合同法》實(shí)施后，企業(yè)守法意識(shí)和外來工的維權(quán)意識(shí)不斷增強(qiáng)；勞動(dòng)保障部門加大了勞動(dòng)監(jiān)察力度和對(duì)醫(yī)保政策法規(guī)的宣傳力度，更有利于外來工參保工作的推進(jìn)。因此，單獨(dú)建立針對(duì)外來工的醫(yī)療保險(xiǎn)制度暫不符合我區(qū)實(shí)際和經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求，目前也沒有政策依據(jù)。

對(duì)于醫(yī)療保險(xiǎn)單獨(dú)參保的建議，需要待上級(jí)政策出臺(tái)后結(jié)合我區(qū)醫(yī)療保障體系不斷完善，醫(yī)療保險(xiǎn)制度實(shí)現(xiàn)廣覆蓋的基礎(chǔ)上再作考慮。