議案（建議）辦理

標(biāo)　題：

關(guān)于在政府投資項目實施中對成本進(jìn)行系統(tǒng)控制的提案

問題內(nèi)容：

理  由：
我們在近期的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，在政府投資項目的實施過程中，成本控制這一概念仍未有得到充分的重視。據(jù)不完全統(tǒng)計：
2003年我區(qū)已結(jié)算的4宗投資項目中，增加工程的有4宗（占已結(jié)算項目的75.0%），增加金額    1,010,766.85元（增加工程占合同金額比例21.31%）。
2004年我區(qū)已結(jié)算的87宗投資項目中，增加工程有的62宗（占已結(jié)算項目的71.26%），增加金額    57,235,084.75元（增加工程占合同金額比例15.38%）。
2005年我區(qū)已結(jié)算的271宗投資項目中，增加工程的有78宗（占已結(jié)算項目的28.78%），增加金額65,458,430.16元（增加工程占合同金額比例27.17%）。
三年合計，有增加工程的有143宗（占已結(jié)算項目的39.50%），增加金額123,704,281.76元（增加工程占合同金額比例20.03%）。
從上述數(shù)據(jù)可見，雖涉及增加工程的宗數(shù)呈下降趨勢，但增加工程總額與增加工程占合同金額比例都呈上升趨勢；增加工程的宗數(shù)、工程費增加總額以及比例都比較大。這種情況的發(fā)生，究其原因主要是由于工程項目前期準(zhǔn)備不足所致。有些項目由于征地拆遷問題未有解決而導(dǎo)致增加工程，有些項目在未有作充分調(diào)查論證的情況下出現(xiàn)疏漏而導(dǎo)致增加工程。更有甚者，個別項目在沒有完整的設(shè)計施工圖紙的情況下就進(jìn)行工程招標(biāo)上馬，造成工程成本難以控制。
成本控制問題，區(qū)政府相當(dāng)重視，專門成立了有區(qū)長親自參與的政府投資項目管理聯(lián)席會議（委員會），規(guī)定政府投資項目規(guī)模超10%以上或以內(nèi)的處理方法。但我們認(rèn)為這只是項目管理的后期控制措施。從控制效果上來看，項目的前期控制與中期控制效果將更為顯著。從所能了解到的情況顯示，政府投資項目的實施部門、使用部門、決策部門，在項目的實施過程中較為關(guān)心的是項目管理三大要素中的質(zhì)量要素和工期要素，即：較為關(guān)注項目的使用功能、外型美觀、結(jié)構(gòu)安全、建設(shè)工期，而在投資要素方面的關(guān)注僅限于總額的控制，沒有制定系統(tǒng)的成本控制措施，缺乏對投資要素進(jìn)行有針對性的系統(tǒng)管理。
辦  法：
一、將其作為提高政府施政能力的一項措施
任何一個政府都存在資源（包括資金）的有限性與社會需求的無限性之間的矛盾，各地區(qū)要在區(qū)域競爭不斷增強的新形勢、新環(huán)境下求生存、謀發(fā)展，政府對項目投資的控制水平無疑是政府施政水平的關(guān)鍵組成部分。
二、加強決策階段控制，從根本上保證投資效益
搞好前期控制對整個控制過程能起到事半功倍的效果。在前期控制方面應(yīng)以做好投入產(chǎn)出比較為重點。任何一種投資必然有其效益的期待，這種效益的高低程度經(jīng)濟(jì)學(xué)上一般用投入產(chǎn)出比來進(jìn)行量化判斷。政府投資也同樣存在這種效益的要求。因此，有必要在投資方案的確定過程中，認(rèn)真地進(jìn)行項目的投入產(chǎn)出比較。
三、以設(shè)計階段控制為重點。
重點放在設(shè)計階段，是因為方案設(shè)計和施工圖設(shè)計階段的成本控制是實施過程階段的成本控制做準(zhǔn)備的；施工圖設(shè)計確定以后，實施階段的總成本已基本成定局，即使發(fā)生了偏差，糾正為時已晚。
四、建立成本控制計劃，實行全面目標(biāo)管理
在項目投資方案確定后，要制定項目成本控制計劃，將計劃的方針、任務(wù)目標(biāo)和措施等逐一加以分解，提出進(jìn)一步的具體要求，并要制定完善的管理制度，落實到執(zhí)行計劃的有關(guān)部門、單位和個人；同時，建立考核制度使其與執(zhí)行者的切身利益掛鉤。確保投資全面控制，即對投資涉及的全員控制和全過程控制。
五、完善責(zé)、權(quán)、利相結(jié)合的成本管理制度
要使成本控制措施真正發(fā)揮及時有效的作用，必須嚴(yán)格按照經(jīng)濟(jì)責(zé)任制的要求，貫徹責(zé)、權(quán)、利相結(jié)合的原則。在工程項目施工過程中，使項目的實施部門、使用部門、決策部門，在項目的實施過程中都負(fù)有一定的成本控制責(zé)任，從而形成整個項目的成本控制責(zé)任網(wǎng)絡(luò)。實行有獎有罰，才是名實相符的項目成本控制，才能取得較好的經(jīng)濟(jì)效果。

問題答復(fù)：

陳以力、何恒生委員：
    您們提出的“關(guān)于在政府投資項目實施中對成本進(jìn)行系統(tǒng)控制的提案”收悉，現(xiàn)答復(fù)如下：
政府投資項目的成本控制是確保財政預(yù)算實現(xiàn)量入為出、收支平衡的重要措施，同時也是促進(jìn)基本建設(shè)領(lǐng)域?qū)嵤┝こ痰谋匾侄巍Ｈ绾巫龊庙椖砍杀究刂疲歉骷壵七M(jìn)政府投資工程建設(shè)過程中需要解決的難題。通過一年來的工作實踐，我們認(rèn)為要做好該項工作，關(guān)鍵在于各相關(guān)職能部門要緊密配合、各司其職、各負(fù)其責(zé)、齊抓共管才能收到較好的效果。現(xiàn)把成本控制方面的一些做法匯報如下：
    一、重視制度建設(shè)工作，憑制度管人、管事。
    結(jié)合國家、省、市的有關(guān)工程建設(shè)法規(guī)精神，我辦在實施項目建設(shè)上分別制定相應(yīng)建設(shè)管理制度、細(xì)則，如：《基本建設(shè)投資支出管理辦法》、《基本建設(shè)投資管理辦公室財務(wù)管理暫行辦法》、《立項報建工作細(xì)則》、《工程廉政建設(shè)制度》、《工程施工廉政協(xié)議》、《工程監(jiān)理廉政協(xié)議》、《設(shè)計管理細(xì)則》、《小規(guī)模建設(shè)工程招標(biāo)管理辦法》等等，嚴(yán)格按制度辦事，增強投資成本控制力度，
    二、建立待建工程項目備選庫
    根據(jù)工程項目使用的緩急程度、投資規(guī)模、報建手續(xù)齊備與否等情況，建立我區(qū)短、中、長期計劃實施工程項目備選庫，改變以往“資金等項目”的被動工作局面為“項目等資金”的主動工作局面。
    三、 做好項目前期的各項準(zhǔn)備工作，提高工程概算（預(yù)算）的準(zhǔn)確性
    （一）做好項目可行性研究。對項目各種擬建方案進(jìn)行分析，研究技術(shù)上的先進(jìn)性和適應(yīng)性以及施工的可行性，對項目建成后的社會效益進(jìn)行科學(xué)評價，對工程規(guī)模、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、最佳建設(shè)方案等提出具體可操作建議。
    （二）準(zhǔn)確編制工程投資估算。編制投資估算要有依據(jù)，要合理，把各項建設(shè)指標(biāo)進(jìn)行量化細(xì)化，不能為了達(dá)到項目審批的目的，人為減少工程量、工程內(nèi)容，降低建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，故意壓低工程投資規(guī)模。
    （三）加強設(shè)計管理工作。制定勘察與設(shè)計管理細(xì)則，從源頭把好工程質(zhì)量關(guān)，對項目成本進(jìn)行有效控制。我區(qū)內(nèi)實施政府項目建設(shè)在勘察設(shè)計階段均采用以下幾項控制措施：
    1、設(shè)計單位提供勘察布點方案，勘察單位按設(shè)計要求進(jìn)行勘察，設(shè)計單位認(rèn)真審核校驗勘察資料，對不能滿足設(shè)計要求及時提出補充，設(shè)計單位對勘察過程以及成果進(jìn)行監(jiān)控, 保證施工圖設(shè)計質(zhì)量。
    2、實行審圖制度。成立審圖小組，每一個設(shè)計項目在不同設(shè)計階段均進(jìn)行審查。在方案階段審圖小組成員踏勘項目現(xiàn)場，討論并提出改進(jìn)意見。在初步設(shè)計和施工圖階段實行工程初步設(shè)計概算與施工圖預(yù)算審查制度，對超過投資額的項目要求設(shè)計方修改方案與施工圖。委托施工圖審查：施工圖初稿出來后，委托具備資質(zhì)條件的審圖公司對施工圖的質(zhì)量進(jìn)行審核。在項目施工招標(biāo)前實行施工圖與預(yù)算匯審制度，召集工程管理人、負(fù)責(zé)人、預(yù)結(jié)算人員、設(shè)計人、業(yè)主項目聯(lián)絡(luò)員、施工招標(biāo)代理單位人員、工程監(jiān)理人員在充分了解項目現(xiàn)場的情況下進(jìn)行審查，主要針對可能出現(xiàn)的設(shè)計質(zhì)量、設(shè)計漏缺項問題，收集整理后，設(shè)計單位按審查意見在項目施工招標(biāo)前完善施工圖設(shè)計，修改圖紙由實施建設(shè)單位專業(yè)人員按匯審意見核對。規(guī)范施工圖紙設(shè)計的質(zhì)量和深度，避免因設(shè)計圖紙粗簡而造成工程量錯、漏、缺的問題。
    3、引入招標(biāo)機制：在工程可行性研究、設(shè)計、施工、物資供應(yīng)等決定項目效益的幾個關(guān)鍵環(huán)節(jié)，引入招投標(biāo)和競爭機制。服務(wù)費大于50萬元的服務(wù)項目和造價大于100萬元的建設(shè)項目，進(jìn)入廣州市建設(shè)工程交易中心實施公開招標(biāo)，執(zhí)行嚴(yán)格、規(guī)范的公開招標(biāo)程序。對于服務(wù)費小于50萬元的服務(wù)項目和造價小于100萬元的建設(shè)項目，可以由實施部門負(fù)責(zé)招標(biāo)工作，招標(biāo)通過邀標(biāo)或公開招標(biāo)的方式，采用報名、資格審查、搖珠、抽簽、報價、專家評標(biāo)等招標(biāo)程序，在合理單價的前提下，選取信譽和服務(wù)好的優(yōu)質(zhì)參建單位。
    四、在施工過程中實施嚴(yán)格的規(guī)模控制
    1、控制設(shè)計變更，健全設(shè)計變更審批制度和相應(yīng)的懲罰制度，嚴(yán)格控制設(shè)計變更，禁止隨意增加工程內(nèi)容和擅自提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。關(guān)于嚴(yán)格控制實施過程中工程變更問題，《區(qū)長辦公會議紀(jì)要》（[2006]4號）已明確規(guī)定：對于工程項目增加工程款在合同中標(biāo)價的10%以內(nèi)的，由實施建設(shè)單位報分管副區(qū)長審批；對于工程項目增加工程款超過合同中標(biāo)價的10%以上的，提交區(qū)基本建設(shè)工程領(lǐng)導(dǎo)小組研究確定；對出現(xiàn)主材變化、結(jié)構(gòu)改變等重大工程變更的情況，提交區(qū)基本建設(shè)工程領(lǐng)導(dǎo)小組研究確定。
    2、監(jiān)理單位必須認(rèn)真履行工程建設(shè)的監(jiān)督管理職責(zé)，行政主管部門建立監(jiān)理工作獎罰制度并切實執(zhí)行，如發(fā)現(xiàn)監(jiān)理單位配合施工單位超規(guī)模擅自增加工程，堅決予以懲罰，涉及受賄等行為的，應(yīng)移送司法機關(guān)處理。
    五、細(xì)化合同對成本控制的約定
    對區(qū)內(nèi)政府投資項目均要求采用“三級制”審核來保證合同簽訂的準(zhǔn)確性，明確獎罰條款，以公開學(xué)習(xí)、監(jiān)督執(zhí)行來保證合同實施的有效性，確保工程先簽訂好合同再按合同執(zhí)行的方式來進(jìn)行項目管理。部分獎罰條款可列舉如下：
    （一）因勘察質(zhì)量造成工程施工中發(fā)生變更增加工程費的，按增加工程費的3%--10%對勘察單位進(jìn)行賠償處罰，累計賠償總額不超過工程勘察費總額（除稅金），造成重大質(zhì)量安全事故的，追究相關(guān)的法律責(zé)任；因地下管線勘察提交的勘察報告內(nèi)容與客觀情況不符，致使施工損壞的地下管線，勘察單位應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任。
    （二） 設(shè)計人對設(shè)計文件出現(xiàn)的錯誤、遺漏（含漏項設(shè)計）或不完善負(fù)責(zé)修改或補充；因設(shè)計人設(shè)計遺漏（含漏項設(shè)計）或不完善需對設(shè)計文件進(jìn)行修改、變更或補充而導(dǎo)致工程費用增加，發(fā)包人將按工程費用增加比例相應(yīng)扣減設(shè)計費，若因設(shè)計人原因?qū)е鹿こ藤M用增加超過10%的，發(fā)包人將按增加費用按本合同收費標(biāo)準(zhǔn)的雙倍扣減設(shè)計費。
    六、充分發(fā)揮財政投資評審的作用
    對基本建設(shè)項目工程概、預(yù)、結(jié)（決）算進(jìn)行審核，是財政部門履行職能實施基本建設(shè)財務(wù)管理的主要內(nèi)容，也是財政部門控制投資規(guī)模，做到概算不超估算、預(yù)算不超概算、結(jié)算不超預(yù)算的必要手段，同時還是撥付財政資金的重要依據(jù)。為此，對凡有財政性資金投資的建設(shè)項目，建設(shè)單位必須自覺接受財政投資評審。
非常感謝您們對我區(qū)政府投資建設(shè)工作的關(guān)心和支持，歡迎繼續(xù)對我們的工作提出寶貴的意見和建議。

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